II SA/Bd 1170/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka [...] [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy O. przyznał skarżącej I. M. wnioskowane prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci [...], M. i Z. M., z wyjątkiem prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka [...] M., którego to dodatku odmówił przyznania skarżącej powołując się na treść art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "uśr"). Wójt Gminy O. podkreślił, że w następstwie skierowanych do skarżącej przez organ wezwań o przedłożenie dokumentu potwierdzającego przebywanie przez stronę pod opieką medyczną przed 10 tygodniem ciąży (wezwanie z dnia [...] maja 2021 r.) oraz zaświadczenia lekarskiego o przebywaniu przez stronę pod opieką medyczną do 10 tygodnia ciąży lub zaświadczenia o odmowie wydania takiego zaświadczenia na podstawie dokumentacji medycznej z czasu, kiedy strona była pod opieką medyczną poza RP (wezwanie z dnia [...] czerwca 2021 r.), skarżąca przedłożyła m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2021 r., w którym lekarz wskazał, że strona nie pozostawała pod opieką medyczną w Polsce. Organ podniósł jednocześnie, że choć z dokumentacji lekarskiej dołączonej do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych wynika, iż skarżąca była pod opieką medyczną przed 10 tygodniem ciąży, to jednak organ nie jest właściwy do dokonywania interpretacji załączonych dokumentów. W złożonym odwołaniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka [...] M., wnosząc o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka [...] M.. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, stwierdzając że skoro z treści przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. jednoznacznie wynika, że skarżąca nie pozostawała pod opieką medyczną w żadnym z trzech trymestrów ciąży, to nie została spełniona przesłanka z art. 9 ust. 6 uśr. SKO podkreśliło przy tym, że bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje przedłożona przez skarżącą (która przebywała w czasie ciąży i po porodzie w [...]) dokumentacja medyczna z brytyjskiej służby zdrowia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO, skarżąca podniosła, że F. M. urodził się poza [...], tj. w [...], gdzie pozostawała pod opieką medyczną, że u [...] M. zdiagnozowano [...] – chorobę nieuleczalną, że po powrocie do kraju, w marcu 2021 r. w trybie jak najszybszym zgromadziła dokumentację medyczną celem przedłożenia jej organowi, że w związku z pandemią oczekiwanie na wizytę u neurologa było wydłużone dlatego nie mogła dostarczyć organowi wymaganych załączników oraz, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. ma wyznaczoną wizytę u neurologa i wówczas po otrzymaniu zaświadczeń – informacji o stanie zdrowia [...] M. prześle je do SKO. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. SKO wskazało, że przesłane przez skarżącą za skargą zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2021 r. lekarza specjalisty neurologa dziecięcego, wskazujące że F. M. cierpi na ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, pozostaje bez wpływu na decyzję odmawiającą przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka [...] M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja w całości, a decyzja organu I instancji w części odmawiającej przyznania skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka [...] M. nie odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 9 ust. 6 uśr, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Z kolei stosownie do art. 9 ust. 7 uśr, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Forma opieki medycznej, o której mowa w ust. 6 oraz wzór zaświadczenia, o którym mowa w ust. 7, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 199). W § 2 tego rozporządzenia określono, że formą opieki medycznej, sprawowanej nad kobietą nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka, są świadczenia zdrowotne udzielane w związku z ciążą w ramach: podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych, leczenia szpitalnego (ust. 1), że świadczenia zdrowotne, o których mowa w ust. 1, są udzielane kobiecie co najmniej raz w każdym trymestrze ciąży (ust. 2) oraz, że wzór zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną, potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jest określony w załączniku do rozporządzenia (ust. 3). Jak wynika z powyższego, jednym z warunków przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka jest pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 uśr), co zgodnie z art. 9 ust. 7 uśr powinno być udokumentowane stosownym zaświadczeniem lekarskim lub wystawionym przez położną, określającym jak wynika z ww. rozporządzania - od którego tygodnia ciąży matka pozostaje pod opieką medyczną oraz terminy udzielenia jednego świadczenia zdrowotnego w każdym z trzech trymestrów ciąży. Orzekające organy uznały, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona konieczna przesłanka z art. 9 ust. 6 uśr otrzymania wnioskowanego dodatku, gdyż skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2021 r., w którym lekarz wskazał, że strona nie pozostawała pod opieką medyczną. Jednocześnie organy podkreśliły, że na kwestię oceny prawa skarżącej do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka nie ma żadnego wpływu przedłożona przez skarżącą i przetłumaczona na język polski przez przysięgłego tłumacza dokumentacja medyczna z brytyjskiej służby zdrowia, wskazująca – jak wprost stwierdził to organ I instancji – że skarżąca była pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Z powyższym stanowiskiem organów nie można się, w okolicznościach niniejszej sprawy, zgodzić. Z treści wezwania organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz uzasadnień wydanych decyzji wynika, że w sprawie organy przyjęły, że matka przebywająca w czasie ciąży za granicą może nabyć prawo do przedmiotowego świadczenia tylko w sytuacji, gdy uzyska od polskiego lekarza wystawione ewentualnie na podstawie przetłumaczonej brytyjskiej dokumentacji medycznej ww. zaświadczenie potwierdzające, że matka dziecka pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od dziesiątego tygodnia ciąży. Zauważyć jednak należy, że polski prawodawca nie uregulował w sposób odrębny kwestii wymagań jakie muszą spełnić polskie kobiety ubiegające się o dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, które całą ciążę przebywały za granicą i w związku z tym w trakcie ciąży były pod opieką nie polskiej, lecz zagranicznej służby zdrowia, czego efektem jest posiadanie przez nie wyłącznie zagranicznej dokumentacji medycznej potwierdzającej tą okoliczność. Ustawodawca nie wprowadził żadnych zasad ani trybu postępowania w takiej sytuacji, w tym dającego organom administracji wprost możliwość weryfikacji na podstawie zagranicznej dokumentacji medycznej czy matka dziecka faktycznie spełniała warunek z art. 9 ust. 6 uśr pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od dziesiątego tygodnia ciąży do dnia porodu oraz poddawania się badaniom zdrowotnym w każdym trymestrze ciąży. Brak w ustawie o świadczeniach rodzinnych takich regulacji, nie oznacza jednak, że taka kobieta, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz że organy nie mogą poczynić własnych ustaleń w zakresie spełnienia warunku z art. 9 ust. 6 uśr i zbadać przyczyny, dla których przebywająca za granicą całą ciążę matka, wnioskująca następnie po powrocie do Polski o przyznanie dodatku z tytułu urodzenia dziecka, nie jest w stanie uzyskać zaświadczenia określonego w ww. rozporządzeniu (tj. potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży), które przecież w swej istocie odnosi się do polskiej opieki medycznej i wystawiane jest przez polskiego lekarza lub położną w związku z udzielonymi kobiecie w ciąży świadczeniami zdrowotnymi w trzech trymestrach ciąży. Z faktu, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy procedury weryfikacji spełnienia przesłanki z art. 9 ust. 6 uśr z uwzględnianiem indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku, w tym i – zdaniem Sadu – dotyczących kobiet przebywających całą ciążę za granicą i poddających się zagranicznej opiece medycznej, nie należy wywodzić wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania takim kobietom prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka. Zdaniem Sądu przy wykładni art. 9 ust. 6 uśr nie można pomijać ratio legis tego przepisu, rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddawaniu się systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną i funkcjonalną należałoby uznać za konieczne i decydujące przy stosowaniu przepisu art. 9 ust. 6 uśr i ustalaniu na jego podstawie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, dokonywanie przez organy ustaleń w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką medyczną), czy też dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Takie też stanowisko, na tle przepisu art. 15b ust. 5 uśr, a więc przepisu tożsamego w treści co art. 9 ust. 6 uśr, wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16, podkreślając że przepis art. 15b ust. 5 uśr służy przede wszystkim ochronie zdrowia matki i dziecka. Na tle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalne jest na gruncie art. 15b ust. 5 uśr badanie przyczyn pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży. W ocenie Sądu, w związku z tym, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z luką prawną, tj. brakiem przepisów szczególnych dotyczących kobiet przebywających całą ciążę za granicą i poddających się wówczas zagranicznej opiece medycznej, uwzględniając cel art. 9 ust. 6 uśr jakim jest ochrona zdrowia matki i dziecka, oraz wyrażoną w Konstytucji RP zasadę uwzględniania dobra rodziny (art. 71) i wynikający z niej nakaz udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka, a także zasadę zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku (art. 68 ust. 3), należy przyjąć że stosowanie art. 9 ust. 6 uśr w takim przypadku jak w niniejszej sprawie powinno być poprzedzone dokonaniem przez organy administracji ustaleń odnośnie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży tj. pozostawania w tym okresie pod opieką medyczną, czego organy nie poczyniły w sprawie, w następstwie błędnej wykładni art. 9 ust. 6 uśr. Jednocześnie należy podkreślić, że art. 32 ust. 2 uśr stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa"). W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie uregulowano kwestii przeprowadzania postępowania dowodowego. Nie ograniczono też kategorii dowodów jakie mogą być przeprowadzane w tych sprawach. Określenie w załączniku do rozporządzenia wzoru zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie przesądza, że jedynym dowodem potwierdzającym powyższą okoliczność jest zaświadczenie lekarskie wystawione na tym druku. Nie wynika to bowiem wprost z treści ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro tak to w sprawie zgodnie z art. 32 ust. 2 uśr miał zastosowanie art. 75 § 1 kpa, a więc jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (patrz wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017, sygn. akt I OSK 2537/15 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Takim dowodem mogła być więc przetłumaczona przez przysięgłego tłumacza brytyjska dokumentacja medyczna potwierdzająca dbałość i troskę skarżącej o zdrowie własne i dziecka w takcie całej ciąży. Ponadto w niniejszej sprawie chodzi o sytuację, w której skarżąca nie była objęta polską opieką medyczną w czasie ciąży, zatem przewidziany w art. 9 ust. 7 i 8 uśr sposób dokumentowania pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie mógł znaleźć wprost zastosowania do przedmiotowej sprawy. Zauważyć też należy, że organy obu instancji nie podjęły się nawet próby wyjaśnienia, dlaczego skarżącej wystawiono zaświadczenie lekarskie, w którym wskazane zostało, że strona nie pozostawała pod opieką medyczną, tj. czy dlatego że polski lekarz ocenił brytyjską dokumentację medyczną i na jej podstawie stwierdził, iż skarżąca faktycznie nie spełniła wymogów do otrzymania zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, czy dlatego że przyjął on, iż skarżąca nie pozostawała pod opieką medyczną w Polsce (na co wskazał organ I instancji w wydanej decyzji nie wyjaśniając z czego wynika taki wniosek), czy że uznał on, iż nie ma uprawnienia i kompetencji do wydania zaświadczenia na podstawie zagranicznej dokumentacji medycznej, czy też z jeszcze jakichś innych powodów. Organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie (nota bene zgodnie z przedstawioną alternatywą w wezwaniu organu z dnia [...] czerwca 2021 r.) wskazujące, że strona nie przebywała pod opieką medyczną, czym niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy uchybiły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wyjaśnienie tej okoliczności mogło mieć istotne znacznie dla weryfikacji okoliczności pozostawania skarżącej pod opieką medyczna nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu oraz zakresu udzielonej jej opieki medycznej. Wobec powyższego, Sąd uznał, że organy dokonały nieprawidłowej interpretacji art. 9 ust. 6 uśr, tj. nieuwzględniającej przede wszystkim dyrektyw wykładni funkcjonalnej i ratio legis przepisu, że nie wyjaśniły one wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz, że nie można w warunkach niniejszej sprawy podzielić stanowiska organów, że brytyjska dokumentacja medyczna nie może stanowić dowodu w sprawie, które zdaniem Sądu oparte jest na nadmiernym formalizmie i nie uwzględnia treści art. 75 kpa, który jako dowód dopuszcza wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (por. wyrok WSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. tak VIII SA/Wa 440/19 – dostępny jw.). W tym stanie rzeczy, mając na względzie przedstawioną argumentacją i stwierdzone naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości a poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka [...] M.. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu, w szczególności organy wyjaśnią przyczyny dla których wydane zostało zaświadczanie z dnia [...] czerwca 2021 r. o niepozostawaniu skarżącej pod opieką medyczną oraz dokonają weryfikacji przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej, w tym z uwzględnieniem ustaleń dotyczących przyczyn wydania zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2021 r. o wskazanej treści. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.