II SA/Bd 1173/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesława Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na wykup lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił zaskarżoną przez B. C. decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] 2006 r., na mocy której odmówiono odwołującemu przyznania pomocy finansowej na wykup lokalu mieszkalnego w miejscowości W., gm. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zasadniczym powodem kasatoryjnego rozstrzygnięcia uczyniono okoliczność stwierdzonych braków przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzez uznanie, że odwołujący w zajmowanym lokalu ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, powołując się przy tym na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. (Dz.U. Nr 131, poz. 1469), podczas gdy na dzień złożenia wniosku obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2005 r., Nr 105, poz. 884). Ponadto organ zwrócił uwagę, iż wydanie decyzji w sprawie nastąpiło przy jednoczesnym uniemożliwieniu zapoznania się przez stronę z aktami, przez co została ona pozbawiona prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Komendant Miejski Policji w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 94 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 8; poz. 67 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia MSW i A z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz.U. z 2001 r., Nr 131 poz. 5468), odmówił przyznania B. C. pomocy finansowej na wykup lokalu mieszkalnego w miejscowości W., gm. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zainteresowany jako emerytowany funkcjonariusz zamieszkiwał wraz z rodziną od dnia 27 lutego 1978 r. do 1982 r. w lokalu funkcyjnym w miejscowości W. o pow. użytkowej 48,70 m2 w tym mieszkalnej 28,80m2, jednak w 1982 r. zrzekł się przedmiotowego lokalu z uwagi na fakt, iż jego żona otrzymała mieszkanie służbowe na podstawie decyzji administracyjnej w miejscowości W. składające się z 6 pokoi o powierzchni mieszkalnej 92m2, a użytkowej 150,90m2. W dniu 5 kwietnia 2006 r. B. C. wraz z małżonką wykupił na własność zajmowany lokal mieszkalny (akt notarialny Nr [...]), w związku z czym wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Zdaniem orzekającego organu przedstawione okoliczności stanu faktycznego pozwalają na stwierdzenie, iż zainteresowany w sprawie zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości W., przydzielony decyzją administracyjną, przez co spełniona została negatywna przesłanka zawarta w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, niwecząca uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji B. C. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wskutek jego wadliwej wykładni, naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 10 § 1 K.p.a. wskutek naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 K.p.a.) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie go w sposób zupełnie wadliwy, niezgodny z rzeczywistością. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie pomocy finansowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującego nie polega na prawdzie ustalenie Komendanta Policji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zainteresowany zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości W. przydzielony decyzją administracyjną, ponieważ lokal ten, stanowiący odrębną nieruchomość, został przez niego nabyty w kwietniu 2006 r. od Gminy K. na podstawie notarialnej umowy kupna, a wcześniej był zajmowany na podstawie cywilno - prawnej umowy najmu. Ponadto podniesiono, że fakt złożenia wniosku o pomoc finansową po nabyciu tegoż lokalu, nie ma żadnego znaczenia prawnego, ponieważ unormowanie zawarte w art. 94 ust. 1 cyt. ustawy o Policji mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" lecz wyrazy te określają cel na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić przed uzyskaniem lokalu, a nie po jego uzyskaniu. Komendant Wojewódzki Policji w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z [...] 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż stosownie do regulacji art. 95 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o Policji prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej lub zamiennie, pomoc udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 cyt. ustawy nie przysługuje policjantowi (emerytowi) mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust 1 pkt 1 - 4 ustawy. Zdaniem organu jako bezsporny uznać należy fakt, iż B. C. na dzień złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej zajmuje wraz z żoną lokal mieszkalny w miejscowości W. o powierzchni użytkowej 150,90 m2, w tym jak wynika ze złożonego przez zainteresowanego oświadczenia – 92 m2 powierzchni mieszkalnej, co sprawia, że odwołujący ma zapewnione normy zaludnienia przysługujące jego dwuosobowej rodzinie (od 14 m2 do 20 m2 powierzchni mieszkalnej), stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884). W ten sposób organ uznał, iż odwołujący posiada lokal zgodny z normami zaludnienia przysługującymi jego rodzinie, a zmiana tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego tj. przekształcenie stosunku najmu w prawo własności, nie daje podstaw do ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej. Jako bezzasadny uznano też zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż organ I instancji umożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy, co potwierdza protokół zaznajomienia z aktami spisany w dniu 12 września 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. C. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, naruszenie prawa procesowego art. 10 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. wskutek uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz naruszenie przepisów prawa procesowego art. 77 § 1 i 4 K.p.a. wskutek błędnej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w związku z czym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentując swoje stanowisko skarżący zwrócił uwagę, że jest emerytowanym policjantem i w czasie pełnienia służby nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, natomiast zajmowany wraz z żoną lokal mieszkalny w miejscowości W., stanowiący odrębną nieruchomość, został nabyty od Gminy K. na podstawie notarialnej umowy kupna, przy czym przed dokonaniem tej czynności przedmiotowy lokal był zajmowany na podstawie cywilno - prawnej umowy najmu zawartej z żoną skarżącego, która miała funkcjonalny związek z wykonywaną przez nią pracą jako nauczyciel w szkole wiejskiej, przez co mieszkanie to miało charakter mieszkania służbowego. W związku z tym skarżący wywodzi, iż ustalenia organu administracji, jakoby skarżący posiadał lokal zgodny z normami zamieszkania są niezgodne z stanem faktycznym, ponieważ taki lokal posiadała na podstawie zawartej umowy najmu jego żona B. i jej przysługiwał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a skarżący wraz z żoną tylko zamieszkuje w tymże lokalu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania pomocy finansowej na wykup lokalu mieszkalnego, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zasadności, dokonanej przez orzekające organy, odmowy przyznania emerytowanemu funkcjonariuszowi policji pomocy finansowej w związku z wykupieniem przez niego, zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego. Problematyka mieszkań funkcjonariuszy Policji uregulowana została w rozdziale 8 ustawy o Policji, której przepis art. 88 ust. 1 stanowi co do zasady, iż "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Należy przyjąć, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w tym także przewidziane przepisem art. 94 ust. 1 cyt. ustawy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 cyt. ustawy prowadzi więc do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Brak realizacji uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale umożliwia wystąpienie o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Zwrócić jednak należy uwagę, iż przewidziane przepisem art. 88 ust. 1 cyt. ustawy prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej należy rozpatrywać przez pryzmat istoty stosunku służbowego policjanta. Celem omawianego przepisu jest niewątpliwie to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej w związku z czym uznać należy, że realizacja uprawnienia przewidzianego przepisem art. 88 ust. 1 cyt. ustawy podporządkowana jest właśnie temu celowi, nie stanowiąc abstrakcyjnego przywileju. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 cyt. ustawy, który określa katalog sytuacji wykluczających skorzystanie z wymienionych uprawnień. Zgodnie z pkt 2 i 3 ust. 1 cyt. art. 95 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy lub też, którego małżonek posiada taki lokal albo dom. Wynika z tego, że zarówno prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 cyt. ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób powyżej określony. Celem ustalenia więc, na potrzeby niniejszej sprawy, spełniania przesłanek uzyskania wnioskowanego prawa do pomocy finansowej, bezspornego ustalenia wymaga okoliczność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego w miejscowości, w której pełnił służbę, lub w miejscowości pobliskiej w stopniu odpowiadającym co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, przy czym do rozważań w tym przedmiocie odnieść należy unormowanie zawarte w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. (Dz.U. Nr 131, poz. 1468), zgodnie z którym wysokość pomocy finansowej wynosi 3.377 zł za normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Określenie normy zaludnienia, stanowiącej podstawę dla następnego obliczenia wysokości ewentualnej pomocy, odbywać się więc musi z uwzględnieniem uprawnień zainteresowanego istniejących w momencie złożenia wniosku. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że na dzień złożenia wniosku przez B. C. w sprawie przyznania pomocy finansowej zajmował on wraz z żoną lokal mieszkalny w miejscowości W. o powierzchni użytkowej 150,90 m2, w tym jak wynika ze złożonego przez skarżącego oświadczenia – 92 m2 powierzchni mieszkalnej, co sprawia, że zostały zapewnione normy zaludnienia przysługujące jego dwuosobowej rodzinie (od 14 m2 do 20 m2 powierzchni mieszkalnej), stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Wprawdzie tytuł prawny do omawianego lokalu mieszkalnego przysługiwał małżonce skarżącego (pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym), to jednak z mocy przepisu art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji posiadanie przez małżonka lokalu, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe w sposób wyżej określony, prowadzi do konieczności uznania, że zarówno prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 cyt. ustawy nie przysługują. Nie sposób przy tym zaaprobować argumentacji strony skarżącej podnoszonej w czasie rozprawy w dniu 8 lutego 2007 r., odnoszącej się do braków postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego ustalenia normy zaludnienia. Zgodnie bowiem z art. 89 pkt 1-3 cyt. ustawy członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu. Zarówno wiek dziecka – 29 lat (k. 27 akt) w momencie składania wniosku o przyznanie pomocy jak i okoliczność prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego (żonaty, dwójka dzieci) uniemożliwiają przyjęcie, na potrzeby obliczenia normy zaludnienia, innych osób poza wnioskodawcą i jego małżonką. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 10 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. wskutek uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, gdyż organ I instancji umożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy, co potwierdza protokół zaznajomienia z aktami spisany w dniu 12 września 2006 r. (k. 28 akt). Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, bez przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, uzasadnia odstąpienie przez ten organ od ponownego zapoznawania strony z tym samym materiałem dowodowym. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).