II SA/Bd 1176/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S., R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania części budynku mieszkalnego oraz wykonanie określonych robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżących B. S. i R. S. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1176/04 UZASADNIENIE W dniu [...] 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. D. w N. Decyzją [...] z [...] 1999r. na podstawie art. 68 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) nakazano wyłączenie z użytkowania całości budynku mieszkalnego i dokonanie odpowiednich zabezpieczeń i czynności. Wskutek odwołania od decyzji przez jednego z lokatorów budynku, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 1999 r. uchylono decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zarzucono brak ustalenia, który z podmiotów jest zobowiązany do wykonania decyzji – właściciel, czy Zakład Budżetowy ADM i wskazano na inne uchybienia i naruszenia prawa. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2002 r. na podstawie art. 66 w zw. z art. 68 Prawa budowlanego nakazano właścicielom budynku usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i w poszczególnych lokalach przez wykonanie robót zabezpieczających w lokalu nr [...] przez wzmocnienie stropu, zabezpieczenie i wyremontowanie konstrukcji dachowej poddasza i naprawę podłóg na strychu oraz wyłączenie z użytkowania do czasu usunięcia nieprawidłowości lokalu nr 3 i strychu w terminie do 31 października 2002 r. W wyniku wniesienia odwołania przez właściciela budynku R. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu usunięcia nieprawidłowości a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. R. S. nie pogodził się z rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 27 lutego 2003 r. sygn. akt SA/Bd 304/03 uchylono zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając dowolną ocenę materiału dowodowego. W dniu [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą wyłączenie z użytkowania całości budynku w celu jego rozbiórki i odbudowy oraz wykonania doraźnego zabezpieczenia obiektu w trybie natychmiastowym. Decyzję zaskarżył Burmistrz N. W wyniku odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z [...] 2003 r. Decyzją z [...] 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielom nieruchomości wyłączenie z użytkowania części budynku – strychu i lokalu nr [...] w celu przeprowadzenia remontu i wykonania doraźnego zabezpieczenia pomieszczeń przez skuteczne ich zamknięcie w terminie do 30 września 2004 r. Celem zaleconych prac było przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania strychu i lokalu nr [...]. Oceniając stan techniczny budynku stwierdzono, że konstrukcja dachu nosi miejscami ślady biologicznej korozji, brakuje części słupków podpierających krokwie, część belek stropowych jest zarwana i popękana. Miejscami ubytki i uszkodzenia konstrukcji sięgają 60%. Nad mieszkaniem nr [..]. ugięcie stropu przekroczyło wartości graniczne. Powiększyły się zarysowania ścian. Opisane uszkodzenia wymagają przeprowadzenia kapitalnego remontu obejmującego przede wszystkim wymianę stropu, przebudowę kominów, wykonanie konstrukcji wzmacniającej ściany wewnętrzne i zewnętrzne oraz przebudowę konstrukcji dachu. W odwołaniu B. i R. S. zarzucili sprzeczność wynikającą z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Zaskarżoną decyzją nakazano wyłączenie strychu i lokalu nr [...] z użytkowania, a z uzasadnienia wynika, że budynek wymaga przeprowadzenia kapitalnego remontu obejmującego wymianę stropu, przebudowę kominów, wykonanie konstrukcji wzmacniającej ściany wewnętrzne i zewnętrzne oraz przebudowę konstrukcji dachu. Powołując się na uprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcie w postaci wyroku NSA w Bydgoszczy z 27 lutego 2003 r. sygn. akt SA/Bd 304/03 skarżący stwierdzili, że oględziny budynku nie są na tyle poważnym dowodem w sprawie, aby na ich podstawie wydać decyzję administracyjną odnoszącą się do stanu technicznego budynku, zatem organ winien zwrócić się do biegłego o wydanie nowej opinii. Z opinii, która jest w aktach, wykonanej na zlecenie skarżących w 2001 r. wynika, że w budynku istnieje realne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców, zatem niezbędne są szybkie działania mające na celu wykwaterowanie lokatorów. Za rozebraniem obiektu i jego odbudową przemawiają też względy finansowe. Organ nie odniósł się do tych argumentów. Skarżący zarzucili też, że lokatorzy nie mogą być stroną tego postępowania. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2004 r. nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności, utrzymując ją w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu wykazano, że uzupełniono materiał dowodowy o protokół z oględzin budynku. W oględzinach nie brali udziału właściciele spornej nieruchomości, którzy przesłali stosowne usprawiedliwienie swojej nieobecności. W wyniku oględzin stwierdzono na powierzchni ścian zewnętrznych budynku uszkodzenia w postaci zarysowań, głównie w okolicach nadproży okiennych, ubytki tynków i lokalne wykruszenia cegieł w murze. Nie stwierdzono, by budynek frontowy i oficyna groziły zawaleniem i musiały być wyłączone z użytkowania. Organ podzielił stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji, że najpilniejszym jest zabezpieczenie strychu i podstemplowanie stropu nad mieszkaniem nr [...], a na dalsze prace powinna być opracowana dokumentacja techniczna. Organ przyznał, że lokatorom budynku nie przysługuje przymiot strony. B. i R. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając zaskarżonej decyzji - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych tj. braku wykonania dodatkowej ekspertyzy budowlanej przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru - naruszenie art. 68 Prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. z 2000 Nr 106 poz. 1126 ze zm. ) - naruszenie prywatnego interesu skarżących Powołując się na opinię K. C. i H. Ż. wskazali na stan techniczny budynku stanowiący zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców. Przeprowadzenie kapitalnego remontu jest możliwe przez przekwaterowanie mieszkańców, a optymalne rozwiązanie stanowi rozebranie całości obiektu i odbudowanie go od podstaw. Zwrócili też uwagę na zły stan przewodów kominowych. Jeśli organy kwestionują znajdującą się w aktach opinię, to powinny zwrócić się o wykonanie dodatkowej ekspertyzy. Skarżący upatrują naruszenie interesu prywatnego w bezzasadnej konieczności wydatkowania środków finansowych na przeprowadzanie robót remontowo – zabezpieczających zamiast wykonania kapitalnego remontu. Zdaniem skarżących organy zignorowały wskazówki Sądu, który negatywnie ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe. Przy ponownym rozpoznaniu organy nie dokonały właściwej analizy materiału dowodowego. Zarzucono też, że uniemożliwiono skarżącym udział w oględzinach budynku w dniu 7 września 2004 r. Pomimo usprawiedliwionej nieobecności skarżących przeprowadzono oględziny. Skarżący podnieśli, że oględziny zostały przeprowadzone nieprawidłowo, gdyż organy nie miały dostępu do pomieszczeń, stąd protokół z 7 września 2004 r. nie przedstawił rzeczywistego stanu technicznego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do przeprowadzonych oględzin organ podkreślił, że nie było przeszkód, by w oględzinach brała udział skarżąca, gdyż usprawiedliwienie nieobecności dotyczyło wyłącznie skarżącego. Podczas oględzin nie stwierdzono groźby zawalenia budynku i konieczności wyłączenia obiektu z użytkowania z wyjątkiem lokalu nr [...]. Organ podkreślił, że Sąd nie kwestionował, że przedłożona przez skarżących opinia K. Chyły jest jednym z dowodów, a zadaniem organu jest ocena też innych dowodów. Z opinii nie wynika jednoznacznie, że budynki grożą zawaleniem. Poza tym opinii nie należy utożsamiać z ekspertyzą techniczną obiektu, o której mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych. Organ zwrócił tez uwagę na to, że jak wynika z opinii, dopiero po opracowaniu dokumentacji technicznej będzie możliwa ocena czy zachodzi konieczność wykwaterowania lokatorów. Organ odniósł się do opinii złożonej przez skarżących. Spełnienie przez skarżących nakazanych czynności nie zamyka właścicielom drogi do przeprowadzenia remontu kapitalnego, natomiast w chwili obecnej konieczne jest zabezpieczenie strychu i podstemplowanie stropu nad mieszkaniem nr 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Główne zarzuty skargi koncentrują się wokół stwierdzenia, że przeprowadzenie kapitalnego remontu budynku wymaga wyłączenia z użytkowania całego obiektu. Taki postulat nie może być w żadnym przypadku wiodący, gdyż nie znajduje oparcia w istniejącym stanie prawnym. Przy ocenie stanu faktycznego przez pryzmat przesłanek określonych w art. 66 ustawy Prawo budowlane wyłączenie obiektu w całości lub części ma charakter fakultatywny i stanowi pochodną oceny stanu technicznego obiektu, natomiast wyłączenie ma charakter obligatoryjny przy wystąpieniu okoliczności, o których mowa w art. 68 ustawy. Stosownie do art. 68 Prawa budowlanego nakazanie w drodze decyzji opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania musi nastąpić, gdy całość lub część budynku grozi zawaleniem. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Ocena taka musi odbywać się wyłącznie w kategoriach technicznych, a nie ekonomicznych. Przedstawienie przez skarżących stanowiska o nieopłacalności remontu z uwagi na konieczność poniesienia zbyt wysokich kosztów nie może stanowić żadnego uprawnionego argumentu, podobnie jak inne względy związane z koniecznością zagwarantowania lokatorom lokali zastępczych. Wyłącznie bezpośrednia groźba zawalenia budynku jest przesłanką wydania decyzji w trybie art. 68 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo użytkowany jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia ustawa przewiduje nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Podstawowym kryterium, które musi być brane pod uwagę przy zastosowaniu tego przepisu jest również ustalenie stanu technicznego obiektu. Należy podkreślić przy tym, że zawarty w ust. 1 pkt 2 zapis o zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia odnosi się wyłącznie do sposobu użytkowania obiektu, a nie do jego stanu technicznego i stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Gdy podstawą wydania decyzji jest okoliczność wskazana w ust. 1 pkt 1, a więc stan techniczny budynku, to tylko wtedy zasadne jest wyłączenie budynku z użytkowania, gdy nie będzie technicznych i faktycznych możliwości przywrócenia odpowiedniego stanu obiektu bez opróżnienia budynku na cały czas remontu przez lokatorów. Trzeba wyraźnie podkreślić, że przepis ten nie może być wykorzystywany do innych celów niż ten, który zmierza do przywrócenia odpowiedniego stanu obiektu. Celowe jest raczej poszukiwanie takich rozwiązań, które nie będą przy okazji naruszały praw innych podmiotów. Użyte w art. 66 pkt 1 pojęcie "nieodpowiedni" stan techniczny jest określeniem nieostrym i dlatego wymaga dokładnego opisu i odniesienia do naruszenia określonej normy prawnej. Nie można tez zapominać, że "nieodpowiedni" stan techniczny dotyczy obiektu budowlanego, a nie lokali. W zależności od charakteru nieprawidłowości może okazać się jednak konieczne nałożenie obowiązku wykonania określonych robót w lokalach. Wbrew twierdzeniu skarżących Sąd przy poprzednim rozpoznaniu sprawy nie podważył mocy dowodowej protokołu oględzin budynku, lecz wskazywał na niedostateczne rozprawienie się z wnioskami zawartymi w opinii przedstawionej przez stronę. Trzeba mieć na uwadze, że inspektorzy nadzoru budowlanego są osobami, które kompetentnie mogą ocenić stan techniczny budynku, ale przy istnieniu uzasadnionych wątpliwości mogą skorzystać z ekspertyzy technicznej. Rozważania organu i ocena materiału dowodowego musi zmierzać do jednoznacznego przyjęcia lub wykluczenia bezpośredniej groźby zawalenia budynku. Jeśli taka groźba nie występuje, to ocena stanu technicznego powinna zawierać jednoznaczne wnioski czy usunięcie nieprawidłowości jest możliwe bez opróżnienia lokali przez lokatorów. Organowi pozostawiona jest ocena stanu technicznego budynku i możliwości technicznych usunięcia nieprawidłowości i warunków, w jakich mają się one odbywać. Należy stwierdzić, że ocena ta dla organu II instancji nie była jednoznaczna, skoro postanowił on dokonać dodatkowych oględzin. Budzi natomiast uzasadnione wątpliwości sposób ich przeprowadzenia, wartość dowodowa dokumentu i wiarygodność wniosków. Jeśli organ uznał, że dowód ten jest konieczny, to powinien być on przeprowadzony tak, by usunąć istniejące wątpliwości. W protokole stwierdzono, że dokonano oględzin zewnętrznych budynku. Do wnętrza nie wchodzono z powodu braku kluczy. Stan ścian zewnętrznych udokumentowano fotograficznie. Stwierdzono na powierzchni ścian uszkodzenia w postaci zarysowań w okolicach nadproży okiennych i ubytki tynku, lokalne wykruszenia cegieł w murze. W tych okolicznościach trudno sobie wyobrazić, by taki dokument mógł wiarygodnie potwierdzić wcześniejsze ustalenia lub wyjaśnić istniejące wątpliwości, które zdecydowały o potrzebie przeprowadzenia tego dowodu. W piśmie z 3 sierpnia 2004 r. organ stwierdził, że zaszła konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień odnośnie do materiału dowodowego, informując, że sprawa zostanie rozpatrzona do 10 września 2004 r. W dniu 27 sierpnia 2004 r. organ zawiadomił skarżących o oględzinach obiektu w dniu 7 września 2004 r., prosząc o udział i udostępnienie obiektu. Pomimo usprawiedliwienia nieobecności skarżącego, oględziny odbyły się. Słusznie organ twierdzi, że nie było przeszkód, by uczestniczyła w nich małżonka skarżącego, ale w sytuacji, gdy nie ma podstaw do podważania wiarygodności usprawiedliwienia skarżącego należy uznać, że doszło do naruszenia norm procesowych. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a więc od jego wszczęcia aż do zakończenia. Czynny udział w postępowaniu przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, a przede wszystkim w prawie obecności przy czynnościach postępowania. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych. Skarżący bez swej winy pozbawiony został możliwości udziału przy przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Należy też mieć na uwadze art. 7 kpa. W toku postępowania organy administracji muszą podejmować kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania. Wynika z niej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych określoną sprawą. Stosownie do art. 77 § 1 kpa, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W dalszym toku postępowania, jeżeli organ podtrzyma stanowisko, że nie występują przesłanki zawarte w art. 68 Prawa budowlanego, powinien stwierdzić, dokonując analizy zebranego materiału ( a w przypadku oceny, że jest on niewystarczający po jego uzupełnieniu), czy istnieje techniczna i faktyczna możliwość naprawienia obiektu bez konieczności opróżnienia budynku przez lokatorów. Przy ocenie stanu technicznego budynku należy też wziąć pod uwagę stan kominów, na które zwracał uwagę skarżący. Konieczne też jest odniesienie się do protokołu nr [...] okresowej kontroli przewodów kominowych z 03.07.2002 r. (załączony do akt II instancji przed decyzją z 19.07.1999 r. i za decyzją z 28.07.2002 r.) tożsamego w swej treści z protokołem o tym samym numerze, lecz z innej daty stanowiącym załącznik nr 5 przy protokole oględzin z 07.09.2004 r. Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c orzekł jak w sentencji.