II SA/Bd 1176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.), po rozpoznaniu odwołania E. i T. W. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], o odmowie ustalenia E. i T. W. warunków zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...], obręb P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. E. i T. W. zwrócili się do Wójta Gminy Ł. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. P. w gminie Ł. W wyniku przedłożenia projektu decyzji do uzgodnienia Staroście T., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., wydano postanowienie z [...] marca 2016 r., znak: [...], w którym nie uzgodniono przedłożonego projektu decyzji. W uzasadnieniu podano, że działka nr [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy RIIIb o pow. 0,10 ha. Uznano, że nie zostały spełnione łącznie warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], Wójt Gminy Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości P. W motywach rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że teren działki rozpościera się na gruntach wysokich klas bonitacyjnych – klasy IIIb, które podlegają ochronie w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. i T. W. domagając się uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu odwołania podali, że Wójt Gminy Ł. w dniu [...] lipca 2011 r. wydał decyzję znak [...], w której ustalił warunki zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie tej działki. Zaskarżoną, powołaną na wstępie, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie zaś do art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2a, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Organ podkreślił, że w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., teren objęty wnioskiem jest terenem rolnym i obejmuje grunty klasy R Illb, które podlegają szczególnej ochronie na podstawie przepisów art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie przepisu art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do przepisu art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Planowania inwestycja obejmuje ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych, co stanowi przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych co do zasady sprzeciwiają się inwestycji, z tym że zwolnienie od powyższego zakazu może nastąpić przy spełnieniu warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże powyższy wyjątek również nie został spełniony, co potwierdza stanowisko Starosty T. wyrażona w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r., a czego nie kwestionowali odwołujący. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto, organ odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w sprawie istotnym było ustalenie, czy złożony przez stronę wniosek o ustalenie warunków zabudowy skutkujący wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dnia [...] lipca 2011 r. jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. złożonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie organu nie zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw, a zatem zarzut naruszenia art. 16 K.p.a. jest nietrafny. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył T. W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, że trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż między decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], a decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], nie zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw. Podkreślił, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. ustalała warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w m. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej powoływana jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.). Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach określonych w art. 53 ust. 4 cyt. ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy, w szczególności art. 53 ust. 3-5a, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że obszar przeznaczony pod zabudowę, którego dotyczy zaskarżona decyzja (działka nr [...]), stanowi grunt rolny i położony jest na gruntach klas bonitacyjnych IIIb, które na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegają szczególnej ochronie, zatem przed wydaniem decyzji Wójt zwrócił się do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, o uzgodnienie wydane w trybie art. 106 § 1 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję tę wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę postępowania (art. 106 § 2 K.p.a.). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Starosta T. nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a skarżący nie złożył na ww. orzeczenie zażalenia. Celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zapewnienie skutecznej ochrony gruntów rolnych klas I-III przed dowolnym przeznaczaniem ich na cele inne niż rolnicze i leśne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 cyt. ustawy). Przystąpienie do realizacji na konkretnej nieruchomości, mającej charakter gruntu rolnego, inwestycji budowlanej niezwiązanej z rolniczym przeznaczeniem gruntu, np. domu jednorodzinnego, ustawodawca w zależności od klasy bonitacyjnej gruntu uzależnił od spełnienia szeregu wymogów. Grunty klasy IIIb w przypadku terenów, dla których istnieje konieczność sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą zostać przekształcone wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie to wynika wprost z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, po myśli ust. 2 powyższego przepisu, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W niniejszej sprawie niesporne jest, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji to użytki rolne klasy R IIIb i nie ma zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei wymieniony ust. 2a dopuszcza sytuacje, gdy zgoda ministra nie jest wymagana, ale odstępstwo to uzależnia w zakresie gruntów rolnych klas I-III łącznym spełnieniem warunków określonych w punktach od 1 do 4, stanowiąc, że: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Sporny grunt nie jest położony w obszarze zwartej zabudowy. Legalną definicję pojęcia zwartej zabudowy zawarto w art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a obszaru zwartej zabudowy w pkt 30 tego przepisu. Przez zwartą zabudowę należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast obszarem zwartej zabudowy jest obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Dla terenu objętego zaskarżoną decyzją nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność ta powoduje zatem, że grunty klasy IIIb w przedmiotowej sprawie podlegają ograniczeniu wynikającemu z art. 7 ust. 2a pkt od 1 do 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Działka nr [...], której dotyczy zaskarżona decyzja, bezpośrednio graniczy z działkami nr [...] i [...] , które również stanowią grunty klasy IIIb, podlegające szczególnej ochronie. Działka ta graniczy również z działką nr [...] (siedliskową rolną). Dalej położone są dwa budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane na działkach nr [...] i [...] . Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje również na działce nr [...], położonej po drugiej stronie drogi. Już sama ilość obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym świadczy o tym, że nie mamy do czynienia ze zwartą zabudową. Wskazać należy, że istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi to, iż właściwy organ wypowiada się, czy możliwa jest i pod jakimi warunkami zabudowa konkretnej nieruchomości w konkretny sposób. Decyzja ta jednak nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, lecz w określonych przepisami ramach i warunkach, które muszą być spełnione łącznie, jak również nie może takiej decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) podjąć samodzielnie, bez uzgodnienia jej projektu z innymi organami administracji. Brak uzgodnienia uniemożliwia w istocie wydanie decyzji pozytywnej. To samo dotyczy niespełnienia któregokolwiek z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W konsekwencji stwierdzenia, że teren objęty zaskarżoną decyzją podlegał ograniczeniu wynikającemu z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy uzasadnione było tym przepisem w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że, wbrew stanowisku skarżącego, nie można dopatrzyć się tożsamości niniejszej sprawy z tą zakończoną decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] . Po pierwsze, decyzja ustalająca warunki zabudowy na działce nr [...] podjęta została w odmiennym stanie prawnym, przed obostrzeniem przez ustawodawcę przepisów o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne. Po drugie, działka nr [...] była inną działką w zakresie powierzchni, linii zabudowy, frontu działki i chociażby głównego wjazdu na tą działkę w stosunku do obecnie analizowanej. Każda z nowo wydzielonych działek w 2012 r. posiada inny obszar analizowany. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie zachodzi tożsamość spraw - tej zakończonej decyzją w 2011 r. i zaskarżonej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.