II SA/Bd 1177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. T. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Uchwałą z dnia 23 listopada 2011 r., nr XVII/318/11, Rada Miasta B. określiła stawki opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy, ustalając w punkcie 2 załącznika do uchwały opłatę za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w rocznej wysokości [...] zł za 1 m˛ dla dróg gminnych i powiatowych. Pismem z dnia [...] spółka B (skarżąca spółka) wezwała Radę Miasta B do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie powyższej uchwały i zarzucając jej naruszenie prawa polegające na niezgodności postanowienia z punktu 2. załącznika do tej uchwały z art. 40 ustawy o drogach publicznych. Spółka podniosła, iż uchwała narusza jej interes prawny w ten sposób, że na mocy decyzji wydanej przez Prezydenta M. B. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie wymienionych w niej ulic w celu umieszczenia przyłącza telekomunikacyjnego tvk, obciążona została ona rażąco wygórowaną opłatą za zamieszczenie w pasie drogowym powyższych urządzeń w łącznej wysokości [...] zł, ustaloną na podstawie stawek określonych w tej uchwale. W uzasadnieniu wezwania wskazała, że opłata za umieszczenie w pasie drogi linii telekomunikacyjnej powinna być objęta niższą, preferencyjną stawką niż stawki obowiązujące dla pozostałych urządzeń. W ocenie skarżącej art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych zobowiązuje radę gminy do różnicowania stawek, podczas gdy stawka opłat ustalona przez Radę Miasta B jest taka sama dla każdego rodzaju urządzeń. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miasta B, uchwałą z dnia 26 marca 2014 r., nr LIV/1170/14, nie uwzględniła powyższego wezwania wskazując, że z treści art. 40 ustawy o drogach publicznych nie można wywieść, iż ustawodawca narzucił sposób różnicowania stawek w odniesieniu do konkretnych rodzajów urządzeń, a przeciwnie – pozostawił radzie gminy możliwość samodzielnego dokonania wyboru w zakresie określenia metody np. wyodrębnienia rodzaju określonych urządzeń. Pismem z dnia [...] r. spółka, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżyła w całości uchwałę Rady Miasta B z dnia 23 listopada 2011 r., nr XVII/318/11 w sprawie wysokości opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka zarzuciła ww uchwale naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu w uchwale wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa dróg publicznych bez uwzględnienia rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, procentowej wielkości zajmowanej powierzchni szerokości jezdni, rodzaju zajęcia pasa drogowego oraz rodzaju urządzeń umieszczonych w pasie. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez działanie Rady Miasta B z naruszeniem przepisów prawa, polegającym na niezastosowaniu określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przesłanek różnicowania opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi spółka powtórzyła zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa argumentację dotyczącą naruszenia jej interesu prawnego; podniosła, iż intencją ustawodawcy było nałożenie na organy stanowiące gmin obowiązku różnicowania stawek za zajęcie pasa drogowego, a co wynika z treści art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych; oraz że w niniejszej sprawie Rada M. zrównała opłatę za przykładowe zajęcie drogi najwyższej kategorii – w poprzek pasa drogowego (w 100% jej szerokości) na powierzchni tego pasa. W ocenie skarżącej stawka ustalona w określonej w uchwale wysokości jest rażąco wysoka i prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ podniósł, że ustalona na poziomie [...] zł za 1m˛ stawka jest stawką o wiele niższą niż maksymalna określona w ustawie; że w zależności od uznania właściwego organu samorządu możliwe jest zastosowanie rozmaitych preferencji, ale tak samo możliwe jest jednakowe traktowanie urządzeń o tej samej charakterystyce, co cechuje ogólnie linie przesyłowe, przewody i sieci; oraz że w zaskarżonej uchwale, ustalając jednolitą stawkę za umieszczenie w pasie drogi publicznej urządzeń infrastruktury technicznej, kierowano się podobieństwem konstrukcyjnym i funkcjonalnym urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżony akt może być uchylony tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej kontroli sądowej jest zgodność z prawem uchwały Rady Miasta B z dnia 23 listopada 2011 r., nr XVII/318/11, którą Rada określiła wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie B.. Zgodnie z punktem 2. załącznika do przedmiotowej uchwały stawka za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustalona została na poziomie [...] zł za m˛ w rocznej wysokości dla dróg gminnych i powiatowych oraz wojewódzkich i krajowych. Skarżąca spółka kwestionuje wysokość powyższej opłaty podnosząc, że przy jej określeniu Rada zobowiązana była, na podstawie art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 – dalej "u.d.p.") uwzględnić elementy różnicujące wysokość stawek określone w tym przepisie. Rozstrzygając w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż uchwała rady gminy o charakterze generalnym podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała taka podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachowała termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazała także na subiektywne przesłanki, które – w jego ocenie – naruszają jej indywidualny interes. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka posiada zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powołała się na naruszenie jej interesu prawnego wskazując, że jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ustalającą obligatoryjną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z zarządzeniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego w kwocie [...]zł. Sytuacja prawna strony skarżącej jest zatem powiązana z uchwałą stanowiącą przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie. W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 (czyli w celu prowadzenia robót w pasie drogowym lub zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych) , nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 (czyli w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), nie może przekroczyć 200 zł. Stosownie do ust. 9 art. 40 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do określania wysokości stawek opłaty i może to czynić z uwzględnieniem możliwości (a nie obowiązku) różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 u.d.p. oraz w granicach maksymalnej wysokości określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uwzględnia się" oznacza, że organ stanowiący powinien zróżnicować stawki opłat ze względu na wymienione w tym unormowaniu kryteria, tj. biorąc pod uwagę kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, czy rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Takie rozumowanie nie jest spójne z pozostałymi regulacjami dotyczącymi zajęcia pasa drogowego, zawartych w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych, które należy odczytywać w łączności, czego wymaga wykładnia systemowa. Bez wątpienia redakcja art. 40 ust. 9, który został umieszczony wśród innych regulujących kwestie odpłatności za zajęcia pasa drogowego pozwala na wyciągnięcie wniosku, że rada miasta - ustalając stawki opłat - nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 u.d.p., które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich czynników, określonych w powołanym przepisie. W ocenie Sądu, powołany przepis - jak wyżej wskazano – zakreśla jedynie kryteria, według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne (vide: wyroki WSA w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 202/14; z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 224/14; z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1202/12; z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1188/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/13; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wskazać nadto należy, że nawet zróżnicowanie stawek opłat – jak chciałaby tego skarżąca spółka– nie musiałoby spowodować ich obniżenia, gdyż rada gminy i tak mogłaby określić je na maksymalnym poziomie. Ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód miasta. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 omawianej ustawy upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – w tym wypadku radę miasta - do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802). W odniesieniu do zarzutu skarżącej, jakoby ustalona stawka jest rażąco wysoka stwierdzić należy, iż nie przekracza ona granicy określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p., a nota bene nie osiąga nawet połowy stawki maksymalnej 200 zł. Organ, określając wysokość przedmiotowej opłaty poruszał się zatem w granicach swoich kompetencji, ustalając ją w sposób zgodny z przepisami prawa materialnego i na poziomie dopuszczalnym przez te przepisy. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.