II SA/Bd 1177/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu E. E. od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...].MD w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala sprzeciw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2019r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2019r. nr [...] i przekazująca organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność H. S., objętej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2018r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 124 ust.1a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 ze zm.-dalej jako u.g.n) oraz art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Uzasadniając decyzję orzekający organ podniósł, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy zachodziły przesłanki do jej wydania. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu decyzję w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydaje się po wydaniu decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust.1 cytowanej ustawy. Wprawdzie decyzję taką wydał w dniu z [...] sierpnia 2019 r., Starosta [...] na wniosek Spółki z siedzibą w [...], ale została ona uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia [...] 2019r. nr [...] Skoro zatem byt prawny decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jako decyzji następczej, zależy od bytu prawnego decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji. W sprzeciwie do Sądu Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez niego wątpliwości dotyczące rokowań/negocjacji nie znajdują odzwierciedlenia w istniejącym stanie prawnym, potwierdzonym wielokrotnie orzecznictwem oraz stanowiskami prezentowanymi przez doktrynę. Rokowania przeprowadzone w niniejszej sprawie w ocenie skarżącej prowadzone były w celu uzyskania zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie, ewentualnie na ustanowienie w późniejszym okresie służebności przesyłu. Obejmowały one przedstawienie zakresu planowanych prac, z dokładnymi wskazaniami planowanego zajęcia terenu, określeniem szczegółów prac, planowaniem dalszej eksploatacji urządzeń. Właścicielowi nieruchomości została również przedstawiona kwota, którą Spółka oferowała za samo udostępnienie nieruchomości, jak i osobno za ustanowienie służebności przesyłu po zakończeniu inwestycji. W obu przypadkach była to ta sama kwota. Spółka wskazała, że podejmowała wielokrotne próby kontaktów z właścicielem nieruchomości, które miały swój początek jeszcze w połowie 2018 roku, a składały się na nie spotkania, kontakty telefoniczne oraz korespondencja pocztowa. Skarżąca niejednokrotnie wskazywała, iż jest otwarta na podjęcie rozmów, wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, proponowała również spotkania w terminie i czasie dogodnym dla właściciela nieruchomości. Skarżąca wielokrotnie prosiła również o ustosunkowanie się H. S. do przesyłanych na jego prośbę projektów porozumień lub oświadczeń woli, zaproponowanie ewentualnych zmian czy uwag, jednak bez skutku. Właściciel nieruchomości za każdym razem prosił o czas do namysłu, jednak ostatecznie nie ustosunkował się do wszystkich przedstawionych przez Spółkę propozycji ugodowych, które ta przez długi czas kierowała, licząc na porozumienie. Mimo zapewnień ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego o chęci ugodowego rozwiązania sprawy na każdym jej etapie, nie było takich chęci po stronie H. S.. Dało się tu zaobserwować dużą nierównowagę w zaangażowaniu obu stron w prowadzone rokowania/negocjacje. H. S. konsekwentnie odmawiał również podpisywania protokołów ze spotkań. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, iż podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] 2019 r., "nie było negocjacji-rokowań, choć osobiście bardzo na nich Panu S. zależało", jednak zdaniem skarżącej nie można przychylić się do tego stwierdzenia, ponieważ przedstawiciel Spółki na rozprawie jeszcze raz przedstawił zakres planowanej inwestycji, powołał się na podjęte dotychczas próby porozumienia z właścicielem i zaproponował kwotę za udostępnienie nieruchomości oraz osobno za ustanowienie służebności przesyłu. Ze strony H. S. nie było jednak reakcji na tę propozycję, nie złożył on również "kontroferty". Zdaniem skarżącej, nie można wymagać od stron, aby niezależnie od swoich propozycji, zmuszone były do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań, dopóki jedna z nich nie zmieni swojego stanowiska. Prowadziłoby to do tzw. "wiecznych rokowań", o czym negatywnie wyraził się organ I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w przekonaniu skarżącej nie sposób przychylić się do twierdzeń podnoszonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu, a dotyczących rozważań odnośnie rokowań rozumianych na gruncie prawa cywilnego, ponieważ Spółka gotowa była na rozmowy zmierzające do wypracowania kształtu przyszłego porozumienia, jednak po drugiej stronie nie było takich chęci. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, jakoby Spółka prowadziła rokowania w złej wierze, pozornie. Gdyby tak było, nie byłoby tak licznych kontaktów ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego z właścicielem nieruchomości, prób podjęcia rozmów, zawarcia ugody. Potwierdza to również czas, przez który prowadzone były starania mające na celu dojście do porozumienia, a które znacznie opóźniały realizację inwestycji, która ma charakter celu publicznego. Nie należy również porównywać kwot proponowanych przez przedsiębiorstwa przesyłowe na gruncie różnych spraw, ponieważ uzasadniające ją warunki nie są zbieżne. Od wysokości proponowanej kwoty tytułem odszkodowania za udostępnienie nieruchomości, czy też za ustanowienie służebności przesyłu zależy wiele czynników, które nie sposób zestawiać ze sobą na gruncie odmiennych stanów faktycznych. W ocenie skarżącej nie sposób przychylić się także do stanowiska organu odwoławczego odnośnie potwierdzenia proponowanej kwoty za ustanowienie służebności przesyłu za pomocą operatu szacunkowego, bowiem ustawodawca nie przewiduje takiego wymogu. Nie byłby on nawet zasadny mając na uwadze fakt, że ustanowienie służebności przesyłu może nastąpić w drodze umowy, za pomocą której jej strony mogą kształtować stosunek prawny dowolnie, o ile obie godzą się na proponowane przez siebie warunki. Na marginesie wskazano, że część korespondencji skarżącej nie została przez właściciela nieruchomości odebrana, ponieważ, mimo próśb Spółki o informowaniu o zmianach adresu, właściciel nieruchomości nie zastosował się do nich. Nie jest również prawdą, jakoby H. S. nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia [...] 2019 r. - odpowiedź została wystosowana [...] 2019 r. W odpowiedzi na sprzeciw organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna. W myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei, zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może zostać udzielone tylko po uprzednim wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. Obie decyzje są integralnie ze sobą związane, a rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 124 ust. 1a ww. ustawy poprzedzone musi być stwierdzeniem, że w obrocie prawnym istnieje wydana wcześniej decyzja ograniczająca właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości. Taki charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a ww. ustawy ( decyzji związanej) skutkuje tym, że traci ona swoją podstawę w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, będąca decyzją zależną od decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości, utraciła swoją podstawę. Odnosząc się do zarzutów skargi za nieuzasadniony należy uznać podnoszony przez stronę skarżącą zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 124 ust.1 u.g.n. Jak wynika wprost z jego brzmienia reguluje on kwestie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Biorąc pod uwagę zakres tej regulacji oczywistym jest, że nie miała ona zastosowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a ww. ustawy). Skoro przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, to jego treść nie mogła zostać przez organ naruszona. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za zbędne szczegółowe odnoszenie się do zarzutu naruszenia tego przepisu. Wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji o charakterze kasacyjnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.