II SA/Bd 118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku bezpłatnego przewozu i opieki w czasie transportu do szkoły 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje obowiązek Gminy [...] zapewnienia niepełnosprawnej uczennicy D. T. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły podstawowej; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2018r. K. T., zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o zapewnienie dowozu jej niepełnosprawnej córki D. T. (ur. [...].02.2004r.) do Szkoły Podstawowej nr [...] w T. z Oddziałami Integracyjnymi (ul. [...]), której jest uczennicą do Szkoły Specjalnej w B. P.. Jednocześnie wskazała, że zaświadczenie o uczęszczaniu córki do ww. szkoły przedłoży do 14 bm., natomiast orzeczenie o niepełnosprawności córki i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego organ posiada w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2018r. o nr [...] Wójt Gminy nie uwzględnił wniosku informując, że gmina ma na uwadze problem jakim jest kwestia zapewnienia transportu gminnego, który spełniałby kompleksowo potrzeby dowozu zarówno niepełnosprawnych umysłowo jak i ruchowo. Organ wskazał, że gmina nie posiada odpowiednich środków na zakup adekwatnego do tego celu pojazdu, co wiąże się nadto z potrzebą zapewnienia środków związanych z koniecznością zapewnienia do dowozu opiekuna z odpowiednimi kwalifikacjami. Dalej Wójt stwierdził, że jedną z form zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły, zgodnie z art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. – Prawo oświatowe, jest zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy Wójtem a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Wskazał jednocześnie, że zasady zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych do szkoły zostały określone w Zarządzeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. i zachęcił do złożenia wniosku o zwrot kosztów dowozu dziecka do szkoły. Organ zapewnił, że gmina dołoży wszelkich starań w kwestii poszukiwania możliwości pozyskania dofinansowania na zakup samochodu przystosowanego do transportu dzieci niepełnosprawnych. K. T. , pismem z [...] grudnia 2018r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą odmowę zorganizowania przez Gminę Z. bezpłatnego przewozu i opieki w czasie transportu do szkoły podstawowej niepełnosprawnej córki D. T., zarzucając zaskarżonej czynności zarzucając naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało odmową zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły podstawowej. Na tej podstawie skarżąca na zasadzie art. 146 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o: - stwierdzenie bezskuteczności czynność Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2018r. oraz o uznanie obowiązku gminy Z. , o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, - przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi, - zwrot kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca, wskazując na treść art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe wywiodła, że będąc matką niepełnosprawnego dziecka, legitymującego się orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, domaga się od Wójta Gminy spełnienia ustawowego obowiązku określonego w tym przepisie. Zapewnienie przez gminę bezpłatnego przewozu i opieki w czasie transportu dziecka do szkoły umożliwi skarżącej pracę zawodową w zakresie pozwalającym na osiągnięcie dochodów zapewniających utrzymanie rodziny jak i kosztowną rehabilitację niepełnosprawnej córki. Ponadto skarżąca w nawiązaniu do twierdzenia, że gmina nie posiada samochodu do przewozu niepełnosprawnych wskazała Wójtowi rozwiązania, dzięki którym możliwe jest pozyskanie środków na zakup takiego samochodu – dofinansowanie z Peron w ramach likwidacji barier transportowych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2107 z późn.zm., dalej: "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest podgląd, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, wyrok WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok WSA w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismo Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2018r. ([...]) o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącej dotyczącego zapewnienia dowozu jej niepełnosprawnej córki do wskazanej szkoły podstawowej zostało jej doręczone w dniu 3 grudnia 2018r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą - datowaną na 30.12.2018r., i odpowiedzią organu na skargę nie wynika data jej wniesienia do organu ( brak koperty lub daty wpływu pisma). Z treści odpowiedzi na skargę wynika natomiast, że została ona złożona 2 stycznia 2019r. Niesporne pozostaje zatem złożenie skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły należy podkreślić, że obowiązek ten jest realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 996 ze zm.). Podkreślenia wymaga, iż wśród celów systemu oświaty, w art. 1 pkt 6 i 7 ustawodawca wskazał: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowana społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami, jak również opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwienie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ww. ustawy, sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. W myśl zaś ust. 4 pkt 1 powołanego art. 39 ww. ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Jednocześnie obowiązek gminy może być realizowany poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 art. 39 ust. 4 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 4 pkt 3). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 39 ust. 4 w zakresie mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, prowadzi do konkluzji, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. Innymi słowy, jeżeli dowożenia dziecka do szkoły nie zapewniają rodzice, to wówczas mogą żądać, ażeby gmina zapewniła ich dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008r. sygn. II SAA/Bd 211/08, WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018r., sygn. III SA/Łd 1097/17, WSA w Białymstoku z 27.10.2017r. sygn. akt II SA/Bk 550/17). Wspomniane powyżej obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem rzeczonego obowiązku. Co istotne, wybór sposobu realizacji tejże powinności publicznoprawnej jest pozostawiony rodzicom dziecka, tzn. że jeśli wyrażają oni zamiar dowożenia i opieki dziecka do szkoły (ośrodka), to wójt nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W sprawie niniejszej nie doszło do podpisania umowy pomiędzy gminą a skarżącą w zakresie dowozu dziecka do szkoły przez rodziców i zwrotu kosztów z tym związanych. Nie wynika z akt sprawy aby skarżąca miała zamiar realizacji dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły we własnym zakresie, przeciwnie z treści wniosku oraz skargi wynika jednoznacznie, iż wniosła o zrealizowanie obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu oraz opieki nad dzieckiem w trakcie transportu do szkoły – przez gminę. W takiej sytuacji obowiązkiem gminy była realizacja dyspozycji art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, czyli zapewnienie niepełnosprawnej uczennicy szkoły podstawowej D. T. (ur. [...].02.2004r.), której kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, w rozumieniu ww. przepisu prawa. Należy zauważyć, że uprawnienia dziecka, z powodu jego niepełnosprawności oraz miejsca pobierania nauki, nie stanowiły sporu w niniejszej sprawie, skarżący złożyli do organu stosowne orzeczenia, a organ nie wypowiedział się czy wskazana szkoła tj. Szkoła Podstawowa nr [...] w T. z Oddziałami Integracyjnymi (ul. [...]), jest najbliższą szkołą zapewniającą uczennicy właściwą realizację prawa i obowiązku nauki, z uwagi na charakter jej niepełnosprawności i związane z tym indywidualne potrzeby określone w orzeczeniach o niepełnosprawności oraz potrzebie kształcenia specjalnego. Sąd stwierdza, iż w aktach administracyjnych przekazanych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z niepełnosprawnością córki skarżącej, w objętej skarga czynności organ również nie odniósł się do tej okoliczności, w szczególności nie stanowiło podstawy odmowy zapewnienia niepełnosprawnej uczennicy bezpłatnego dowozu i opieki w trakcie transportu do wskazanej przez skarżącą szkoły podstawowej kwestionowanie przez organ spełniania przez nią wymogu, aby była to szkoła najbliższa odpowiadająca potrzebom edukacyjnym niepełnosprawnej córki skarżącej. Niezależnie od powyższego Sąd podziela ukształtowaną w orzecznictwie (już pod rządami uprzedniej ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do analogicznej normy art. 17) wykładnię systemową i celowościową sformułowania: "najbliższa szkoła podstawowa" oraz "najbliższa szkoła ponadpodstawowa". W ocenie Sądu, nie może budzić zatem wątpliwości, iż niepełnosprawni uczniowie do których odnosi się przedmiotowy przepis, mogą różnić się rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Dowodzenia nie wymaga również twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego indywidualnego przypadku, należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła". Na przedmiotową "bliskość" składać się będzie zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element – posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2014r., sygn. I OSK 1961/14, z 29 kwietnia 2015r. sygn. I OSK 3298/14, z 18 grudnia 2014r. sygn. I OSK 1961/14, z 11 października 2018r. sygn. I OSK 2730/16 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To do oceny organu należy zatem rzeczowe ustalenie, na podstawie stosowanego materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Zważyć przyjdzie, iż odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. Z uwagi na brak w aktach sprawy tego typu dokumentów, Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził na wniosek skarżącej dowód z dokumentów dołączonych do skargo tj. orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności w T. z dnia [...].04.2018r. nr [...] o zaliczeniu D. T. (ur. [...].02.2004r.) do osób niepełnosprawnych (symbol niepełnosprawności [...]) – orzeczenie wydano do [...].02.2020r. oraz orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w T. z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego na czas nauki w szkole podstawowej, w którym określono diagnozę oraz szczegółowe zalecenia dotyczące realizacji obowiązku szkolnego dziecka z uwagi na rodzaj niepełnosprawności. Podkreślić również trzeba, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc – jak podkreśla się w orzecznictwie - na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonej czynności organ gminy z naruszeniem przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, odmówił skarżącej określonego przepisami ustawowymi obowiązku zapewnienia zorganizowania bezpłatnego dowozu jej niepełnosprawnej córki do szkoły podstawowej, powołując się na okoliczności, które nie mogły wyłączyć w okolicznościach tej sprawy stosowania ww. przepisu. Zaskarżona czynności została zatem ewidentnie podjęta z istotnym naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni art. 39 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność skarżonej czynności wójta. Zgodnie z art. 146 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sad może wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przedstawiony materiał dowodowy nie dawał możliwości jednoznacznej oceny czy wskazana szkoła spełnia warunek określony w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, zatem Sąd uznając uprawnienie skarżącej do skutecznego żądania od Gminy Z. realizacji obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 4 pkt 1, orzekł o takim obowiązku, bez konkretyzowania dowozu do jakiej szkoły będącej najbliższa szkołą podstawową dla niepełnosprawnej córki skarżącej - on dotyczy. Okoliczność ta wymaga ustalenia przez Wójta w ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, wynoszących [...] zł., na które składał się: wpis w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej - [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265) uwzględniające stopień skomplikowania i nakład pracy pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.