II SA/Bd 1182/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA: Grzegorz Saniewski Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S.A. Oddział w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2005r. nr [...] w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 2005r. nr [...] oraz nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2005r. nr [...] w części dotyczącej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 2005r. nr [...], 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części, 3 stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 455zł. (czterysta pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania E. SA w Poznaniu wystąpiła w dniu 29 kwietnia 2005 r. do Burmistrza Miasta i Gminy w S. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul [...] w S. urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi - kabla energetycznego na okres od 13 maja 2005 r. do 13 maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. udzielił wnioskowanego zezwolenia i ustalił z tego tytułu opłatę. W wyniku wniesionego przez E. SA odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało w dniu [...] 2005 r. decyzję orzekającą o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż obowiązkiem organu było ustalenie jednorazowej opłaty przy uwzględnieniu podanego we wniosku okresu zajęcia pasa drogowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy S., powołując się na art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. 2000 r. nr 71, poz. 838; ze zm..),§ 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), uchwałę [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie miasta i gminy S. na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr 107, poz. 1812) oraz art. 104 i 132 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] orzekł o uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] 2005 i zezwoleniu E. SA w P. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia na powierzchni 0,096 m- kabla energetycznego na okres od 13 maja 2005 r. do 13 maja 2006 r. oraz ustaleniu z tego tytułu opłaty w wysokości 20,00 zł, płatnej w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zezwalając na zajęcie pasa drogowego ustalono jednorazową opłatę za okres umieszczenia urządzenia wskazany we wniosku. Nadto w części decyzji zawierającej pouczenia zamieszczono w punkcie 3 sformułowanie, iż pozostawienie w pasie drogowym urządzenia po terminie określonym w decyzji wymaga złożenia (30 dni przed jego wpływem) właściwego wniosku. Odwołując się od decyzji organu II instancji E. SA zarzuciła obrazę art. 40 ust. 1 i 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t. j. Dz. U. 2004 nr 204, poz. 2086; ze zm.) w części dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia na nim kabla energetycznego na okres od 13 maja 2005 r. do 13 maja 2006 r., t. j. przez 1 rok z jednoczesnym pouczeniem, że pozostawienie w pasie drogowym urządzenia po terminie określonym w decyzji wymaga złożenia właściwego wniosku, podczas gdy ustawa o drogach publicznych przewiduje, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w takim celu ma charakter jednorazowy i następuje na czas nieoznaczony. E. SA podniosła przy tym, że podanie we wniosku rocznego okresu umieszczenia kabla na niej bezpodstawnie organ wymusił wskazując na konieczność zakreślenia ram czasowych pozostawania kabla w pasie drogowym. Z odwołania poza tym wynika, że kwestia jednokrotności decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym kabla energetycznego wiąże się ściśle z jednorazowością opłaty za zajęcie pasa drogowego tym celu. Powołano się przy tym na art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, iż opłatę taką (jedną opłatę, a nie opłatę w kolejnych latach ) nalicza się w decyzji administracyjnej przy udzielaniu na wniosek zainteresowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w razie braku wniosku nie ma podstaw do nałożenia opłaty na kolejne lata) oraz na przepis art. 40 ust. 5 tejże ustawy, w którym podaje się jedynie sposób obliczenia opłaty, a użyte w nim określenie "roczna stawka opłaty" dotyczy zastosowania stawki aktualnej w danym roku, skoro ustawodawca nie przewidział żadnej regulacji w zakresie ustalania i poboru opłat w kolejnych latach. Niezależnie od zakwestionowania rocznego charakteru opłaty w odwołaniu zarzucono naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa, poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji zajętego w niej stanowiska, mimo iż wniosek dotyczył jedynie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie nałożenia opłaty, a nadto - nie wskazanie w jej podstawie prawnej konkretnego unormowania art. 40 ustawy, które ma w niniejszym przypadku zastosowanie. Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., powołując się na art. 40 ust 1-3, 5, 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 (Dz. U. 2004 nr 204, poz. 2086; ze zm.) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. Ustosunkowując się do zarzutu, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane na czas nieoznaczony, SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, iż zgodnie z przepisami § 1 ust 2 pkt 4 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. 140 poz. 1481) wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także decyzja w przedmiocie zezwolenia winny określać okres zajęcia pasa drogowego, w związku z czym skoro w zaskarżonej decyzji wskazano okres zajęcia pasa drogowego zgodnie ze złożonym wnioskiem od 13 maja 2005 r. do 13 maja 2006 r., to powyższy zarzut jest niezrozumiały. Z kolei uwzględniając okres zajęcia pasa drogowego ustalono jednorazową opłatę stosownie do art. 40 ust. 5 ustawy, jako iloczyn powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m- pasa drogowego. Nadto, ze względu na to, że zaskarżona decyzja dotyczy okresu do 13 maja 2006 r. organ II instancji uznał, iż pouczenie odnoszące się do okresu po tej dacie nie może stanowić przedmiotu sporu, a przy tym pouczenie nie ma charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałaby możliwość odwołania. Zdaniem organu odwoławczego nieprzytoczenie w podstawie prawnej decyzji wszystkich przepisów prawa, które winny być wskazane nie jest wadą skutkującą uchyleniem decyzji, przy czym organ odwoławczy, jako powołany do merytorycznego rozpoznania sprawy, wadę taką może usunąć przywołując w swej decyzji właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji SKO nie ustosunkowało się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 kpa, natomiast odniosło się do treści § 4 tego artykułu dotyczącego odstąpienia od uzasadniania decyzji, jakkolwiek kwestionowana w odwołaniu decyzja zawierała uzasadnienie. E. SA zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca spółka ponowiła podniesione wcześniej w odwołaniu zarzuty dotyczące niewystarczającego uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz nie powołania w jej podstawie prawnej konkretnych przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych, co uniemożliwia inwestorowi weryfikację prawidłowości udzielonego zezwolenia i ustalonej opłaty. Jednocześnie wskazała, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa. Ze skargi wynika, że jakkolwiek we wniosku z dnia 29 kwietnia 2005 r. istotnie wskazano roczny okres zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim kabla energetycznego, to uczyniono to na sugestię organu I instancji. Nawet jednak wskazanie przez samego wnioskodawcę jedynie rocznego okresu zajęcia pasa drogowego w ocenie skarżącej nie zwalniało organu z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, gdyż oczywiste jest, że kabla energetycznego nie umieszcza się po to, by po okresie roku usunąć go z pasa drogowego. Podobnie jak w odwołaniu, w skardze podniesiono, że interpretacja art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, iż decyzja zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest ograniczona czasowo, a jeśli pas drogowy jest już zajęty, nie ma podstaw prawnych do ponownego wydania zezwolenia na jego zajęcie. Podniesiono także argumentacji odwołania w zakresie związku jednokrotności zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym kabla z jednorazowością opłaty za zajęcie pasa drogowego w tym celu, powołując się na art. 40 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. i podkreślając, że zezwolenie wydaje się na wniosek podmiotu zainteresowanego, w związku z czym, jeśli zainteresowany nie zwróci się z takim wnioskiem, to nie ma podstaw do nałożenia opłaty za kolejny rok umieszczenia kabla w pasie drogowym. Także w art. 40 ust. 5 ustawy nie zamieszczono regulacji w zakresie ustalania i poboru opłat w latach kolejnych - w przepisie tym podano jedynie sposób obliczenia opłaty. Gdyby zamiarem ustawodawcy było nakładanie wielokrotnych opłat, to wyraźnie by to uregulował. Skarżąca spółka w kontekście powołanych przez siebie argumentów uznała za wadliwe stwarzające brak pewności co do ciążących na niej obciążeń finansowych zamieszczenie w decyzji organu I instancji pouczenia o konieczności złożenia właściwego wniosku w przypadku pozostawienia w pasie drogowym kabla po określonym w decyzji rocznym terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 132 kpa uprawniają organ I instancji do uwzględnienia w całości wniesionego za jego pośrednictwem od wydanej przezeń decyzji odwołania i w efekcie - uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W takim wypadku odwołanie nie podlega przekazaniu do adresata - organu II instancji. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy S. z powyższego uprawnienia nie skorzystał, skutkiem czego było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] 2005 r. , po rozpatrzeniu odwołania "E. SA" - w P., decyzji uchylającej kwestionowaną przez stronę decyzję wskazanego organu z dnia [..]. 2005 nr [...] i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo to, w kończącej ponownie przeprowadzone postępowanie decyzji z dnia [...] 2005 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł po raz wtóry o uwzględnieniu odwołania i uchyleniu decyzji już nie istniejącej, bo uchylonej przez SKo decyzją z dnia [...] 2005 r., dopuszczając się tym rażącego naruszenia prawa. Powyższe poważne uchybienie przepisom procedury uszło jednak uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które również i w tej części decyzję organu I instancji nr [...] utrzymało w mocy. W związku z tym zaistniały podstawy do stwierdzenia, przy uwzględnieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) nieważności decyzji obydwu instancji w wymienionej wyżej części. W zakresie natomiast udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, dającego podstawę do uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a, c cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. zaskarżonej decyzji. Artykuł 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 nr 204, poz. 2086) przewiduje wydawanie czterech rodzajów zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w zależności od celu zajęcia. Zezwolenie może między innymi dotyczyć prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1) oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego W ustępach 4 - 6 wymienionego artykułu podano sposób ustalania opłaty za poszczególne rodzaje zajęcia pasa drogowego, adekwatne do udzielonych zezwoleń. W art. 40 ust. 4 za zajęcie pasa w celu prowadzenia robót przewidziano opłatę będącą iloczynem trzech elementów - zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za 1 m- powierzchni i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Podobne rozwiązanie w zakresie opłaty zawiera art. 40 ust. 6 w odniesieniu do zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz ruchem. Odmienną od powyższych regulację przewidziano w art. 40 ust. 5 w przypadku zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego urządzeń infrastruktury technicznej, do których między innymi zalicza się ułożenie kabla energetycznego. Według tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, opłatę za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn zajętej powierzchni oraz rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m- pasa, którą to stawkę na podstawie art. 40 ust. 8 dla dróg zarządzanych przez miasto - gminę ustala w drodze uchwały rada miasta - gminy. Powyższy przepis nie uwzględnia zatem okresu zajęcia pasa drogowego - nie przewiduje mnożenia wymienionych w nim dwóch elementów dodatkowo przez liczbę lat, na jaką zaplanowano ułożenie urządzenia. Wydaje się to zrozumiałe, gdyż przy umieszczaniu w pasie drogi urządzeń infrastruktury, m. in. typu kable energetyczne, z reguły nie sposób z góry wskazać, jak długo urządzenia te będą tam pozostawały. Co do zasady należy przyjąć, że tego rodzaju urządzeń nie umieszcza się w drodze, zakładając z góry, iż po jakimś czasie zostaną z niej wydobyte. Jakkolwiek w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) w § 1 ust. 2 pkt 4 wskazuje się na powinność podawania we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego planowanego okresu zajęcia, to mając na uwadze treść art. 40 ust. 5 ustawy należy przyjąć, że przez "planowany okres" trzeba rozumieć zarówno okres zamknięty w ścisłych ramach czasowych (jakim jest np. okres prowadzenia robót w pasie drogowym), jak i okres nieoznaczony, to jest taki, którego końcowej daty w momencie składania wniosku i wydawania decyzji nikt nie jest w stanie wymienić. Podobnie należy interpretować § 2 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, w zakresie obowiązku wskazania w decyzji daty zajęcia pasa drogowego. Stąd też skoro w odwołaniu podniesiono zarzut, że zakreślenie we wniosku o wydanie zezwolenia ram czasowych umieszczenia kabla w pasie drogowym zostało na stronie przez organ I instancji wymuszone, wyjaśnienia przez SKO wymagało, jaka była rzeczywista intencja strony w tym względzie - czy rzeczywiście kabel miał pozostawać w pasie drogi tylko przez rok. Przypuszczać należy, ze wskazana we wniosku, jako data końcowa, do której kabel energetyczny miałby znajdować się w pasie drogi dzień 13 maja 2006 r., jest datą podaną "na chybił trafił" w celu li tylko spełnienia życzenia organu. Zgodnie z art. 40 ust 11 ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza się przy wydawaniu decyzji udzielającej zezwolenia. Przy przyjęciu, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie jest w zasadzie ograniczone czasowo, celem ustalenia w niniejszej sprawie opłaty, należałoby pomnożyć powierzchnię zajętą przez rzut poziomy kabla (0,096 m-, zaokrąglone do 1 m-) przez roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m-, wynoszącą 20 zł, co dawałoby kwotę 20,00 zł. Taką też sumę opłaty ustalono w decyzji z dnia 2 sierpnia 2005 r., aczkolwiek przy nie wyjaśnionej do końca kwestii okresu umieszczenia kabla w pasie. Niewłaściwe byłoby natomiast ustalenie na podstawie złożonego przez E. SA wniosku o wydanie zezwolenia, obok opłaty za rok bieżący obliczonej w sposób wymieniony w art. 40 ust. 5, także opłaty na dalsze lata, skoro art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. w wersji obowiązującej w dacie orzekania w niniejszej sprawie, ani rozporządzenie wykonawcze nie określają, w jakich terminach kolejne opłaty miałyby być uiszczane, a przede wszystkim w sytuacji, gdy w art. 40 ust. 3 ustawy jest mowa o pobieraniu opłaty, a nie w liczbie mnogiej opłat. Poza tym, w razie zmiany przez radę rocznej stawki opłaty, decyzja w zakresie dalszych opłat musiałaby być stale korygowana. Wreszcie gdyby zamiarem ustawodawcy było nakładanie jedną decyzją opłat za kolejne lata, to wyraźnie by to unormował. Odmienną regulację, nie mającą znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy wprowadziła dopiero nowelizacja ustawy o drogach publicznych, obowiązująca od 4 października 2005 r. (Dz. U. 2005 r. nr 179, poz. 1486). W ocenie sądu brak jest prawnych podstaw do posługiwania się analogicznymi do przyjętych przez nią rozwiązaniami w stosunku do wniosków o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy) i wydanych w ich wyniku przed tą datą rozstrzygnięć. Podnieść w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji, tzw. osnowa decyzji wyznacza, jaki obowiązek będzie egzekwowany od jej adresata w przypadku braku dobrowolnego wykonania. W tytule wykonawczym wystawianym w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r. nr 229, poz. 1954) wymienia się bowiem treść obowiązku wskazanego w rozstrzygnięciu. Bez większego znaczenia jest więc okoliczność, iż w części decyzji z dnia [...] 2005 r. zawierającej pouczenie, zamieszczona została informacja, że pozostawienie w pasie drogowym urządzenia po terminie określonym w decyzji, wymaga złożenia odpowiedniego wniosku. Zauważyć przy tym trzeba, że właściwe pouczenie, stanowiące obligatoryjny element decyzji administracyjnej sprowadza się, jak wynika z art. 107 § 1 kpa, do wskazania czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, a więc, czy i w jakim trybie można dokonać jej weryfikacji. Roli takiej nie można z pewnością przypisać zacytowanej wyżej, zamieszczonej w punkcie 3 pouczenia informacji. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż nie wskazanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji właściwych, mających zastosowanie w niniejszym przypadku przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych nie należy do uchybień uzasadniających jej uchylenie. Nadto ponawiając zarzut w powyższym zakresie w skardze, skarżąca spółka przeoczyła fakt, iż uchybienie to zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze konwalidowane poprzez doprecyzowanie w decyzji tego organu, iż udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie z tego tytułu opłaty znajduje oparcie w art. 40 ust. 1-3, 5 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Ze względu jednak na błędne określenie w decyzji organu I instancji, w części zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, okresu zajęcia pasa, także w zakresie nie objętym stwierdzeniem nieważności, orzeczono, uwzględniając skargę, jak w sentencji.