II SA/Bd 1182/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "Z." we W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta W. z dnia [...] 2006 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1182/06 UZASADNIENIE Spółdzielnia ,,Z." we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygn. akt [...] w sprawie rozbudowy budynku położonego we W. przy ul. [...] bez wymaganych zezwoleń. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] 2006 r. zażądała zbadania legalności rozbudowy pawilonu handlowego położonego we W. przy ul. [...]. W ocenie Spółdzielni, w okresie od 1992 do 1994 roku przedmiotowy lokal został samowolnie rozbudowany bez uzyskania prawem wymaganych pozwoleń. Rozbudowa ta polegała na poszerzeniu pawilonu handlowego o ok. 0,5 m (w tym celu zajęto nieruchomość gruntową należącą do skarżącej). W dniu 3 lipca 2006 r. przeprowadzona została kontrola przez organ nadzoru budowlanego, która ujawniła, że brak jest dokumentów w postaci pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Z załączonego do akt administracyjnych szkicu spornego budynku wynika, że obiekt powstawał w dwóch etapach. Pierwszy etap pawilonu powstał przed [...] 1994 r. (zakreślony kolorem żółtym). Drugi etap obejmuje rozbudowę pierwotnego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 1994 r. (zakreślony kolorem zielonym) i stanowi odrębny przedmiot postępowania. Na podstawie powyższego stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego w związku z wnioskiem Spółdzielni "Z." wszczął postępowanie w sprawie budynku przy ul. [...\ we W. wybudowanego przed [...] 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do akt sprawy włączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię z rejestru wydanych decyzji pozwoleń na budowę w latach 1987-1993 r. z Urzędu Miasta W., z której wynika, że pod pozycją szóstą jest zarejestrowane pozwolenie nr [...] dla budowy pawilonu handlowego przy ul. [...] na nazwisko J. M. Pod pozycją jedenastą jest natomiast zarejestrowane pozwolenie nr [...] dotyczące nadbudowy pawilonu handlowego przy ul. [...] na nazwisko W. Z. Decyzją z dnia [...] 2006 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej ,,Z." - dotyczące kwestionowania legalności wzniesionego przed [...] 1994 r. budynku (pawilonu handlowego) przy ul. [...] we W. Organ w uzasadnieniu przyjął, że pierwotny pawilon handlowy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę przed [...] 1994 r. W odwołaniu od powyższej decyzji SM wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Spółdzielnia zarzuciła organowi pominiecie obowiązków wynikających z art. 63 i 65 ustawy Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika obowiązek dla Violetty Ł. przechowywania dokumentacji budowlanej. Wszelkie negatywne konsekwencje powinny ją obciążyć z powodu braku tej dokumentacji. Nadto organ nie zgromadził w toku prowadzonego postępowania materiału pozwalającego na uznanie legalności rozbudowy (poszerzenia) budynku przy ul. [...]. W sposób nieuprawniony organ zwolnił z obowiązku udokumentowania prawidłowości przedmiotowej inwestycji następcę prawnego inwestora Violettę Ł. Organ pominął okoliczność naruszenia własności nieruchomości SM w toku prowadzonej rozbudowy, a okoliczność ta została potwierdzona przez geodetę, czego dowody znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia przez inwestora art. 63 i art. 65 obowiązującej ustawy Prawo budowlane za nieuzasadniony, gdyż w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie kwestionował obowiązku posiadania przez inwestora stosownej dokumentacji budowlanej. Mimo, iż Violetta Ł. w chwili obecnej nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego zlokalizowanego przy ul. [...] we W., to nie świadczy to o tym, że takie pozwolenie nie zostało w ogóle wydane. Organ II instancji uważa, że fakt wydania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę w 1990 r. i nadbudowę w 1992 r. (niezrealizowaną) pawilonu handlowego przy ul. [...] we W., co zostało udokumentowane w rejestrze wydanych przez Urząd Miasta W. decyzji ,nie budzi żadnych wątpliwości organu odwoławczego. W takim stanie faktyczno – prawnym uzasadnionym jest pogląd wyrażany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż gdyby inwestor dopuścił się samowolnego pobudowania przedmiotowego pawilonu, to w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie przez Prezydenta Miasta W. decyzji z dnia [...] 1994 r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Zygmuntowi W. pozwolenia na rozbudowę istniejącego pawilonu przy ul. [...] we W., fakt ten by się objawił. Organ odwoławczy wypowiedział się również w uzasadnieniu decyzji, że nie kwestionuje sprawy naruszenia przez zabudowę pawilonu handlowego działki należącej do SM "Z.". Jednakże rozstrzyganie spraw z zakresu naruszenia prawa własności leży w kompetencjach sądów powszechnych, a nie organów nadzoru budowlanego. W skardze do Sądu Spółdzielnia ,,Z." we W. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Na poparcie swojego stanowiska strona do skargi załączyła mapę geodezyjną sporządzoną przez Mariana K., odzwierciedlającą posadowienie spornego budynku na gruncie z uwzględnieniem ścian budynku naruszających granice działki SM. W ocenie skarżącego, organy administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły prawo materialne i naruszenie to ma wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto w rażący sposób naruszono przepisy postępowania poprzez bezzasadne umorzenie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji nie zawiera żądnych dowodów świadczących o legalności prowadzonej inwestycji. Pomimo braku dowodów przesądzono co do meritum sprawy, czym naruszono art. 80 K.p.a. Bezzasadnie pominięto dyspozycję norm prawnych zawartych w art. 63 i 65 ustawy Prawo budowlane. Organy ciężar dowodu w sprawach dotyczących legalności inwestycji przerzuciły na stronę, która poszukuje ochrony praw. W takiej sytuacji inwestor (właściciel) za pomocą innych środków dowodowych powinien wykazać legalności prowadzonej inwestycji. Za chybione SM uważa wnioskowanie o legalności rozbudowy pawilonu przy ul. [...] w okresie lat 1992-1994, na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 1994 r., gdyż decyzja ta dotyczyła zupełnie innego zakresu rozbudowy i nie może mieć charakteru sanującego wcześniejsze naruszenia. Wynika to z art. 30 i art. 54 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dniu wydania decyzji tj. 29 grudnia 1994 r. Także argumenty organu administracji I instancji rozpoznającego sprawę nie zasługują na uwzględnienie. Wnioskowanie o legalności dokonanej rozbudowy na podstawie projektu rozbudowy pawilonu stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] 1994 r. jest chybione. Przedmiotowy wniosek wraz z załącznikami był przygotowywany przez inwestora i trudno zakładać, iż powinien uwypuklać dokonaną wcześniej nielegalną rozbudowę. Niezrozumiałe jest również pomijanie przez organy administracyjne znaczenia naruszenia własności nieruchomości SM przez inwestora nielegalnie rozbudowującego budynek. Skarżąca Spółdzielnia nie domaga się rozstrzygnięcia kwestii prawno – rzeczowych w postępowaniu administracyjnym lecz uwzględnienia przedmiotowej okoliczności w ocenie legalności podejmowanych działań przez inwestora. Przepis art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane obowiązujący w dniu 29 grudnia 1994 r. nakładał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor rozbudowujący pawilon przy ul. [...] nigdy nie dysponował prawem do nieruchomości gruntowej zajętej na cele nielegalnej rozbudowy. W przedmiotowej sprawie nie istniała możliwość uzyskania decyzji - pozwolenia na budowę przez inwestora, bez uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej. Nie jest jasne również w jakim celu organ administracji II instancji wskazuje, iż w roku 1990 Mirosława J. uzyskała pozwolenie budowlane (osoba ta jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i brak jest związku podmiotowego z powstałym sporem). Zdaniem skarżącej, organy administracji uchybiły obowiązkowi określonemu w art. 84a ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Organy administracji nie zgromadziły materiału dowodowego wskazującego na legalność rozbudowy, nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie wymaganym przez art. 7 K.p.a. (nie zwrócono się do innych organów administracji w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie). W ocenie skarżącej SM, doszło także do rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 §1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Wskazany przepis reguluje warunki umorzenia postępowania. W przedmiotowym sporze przesłanka umorzenia nie wystąpiła. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sporny pawilon handlowy zgodnie ze stanowiskiem organu został wzniesiony przed [...] 1994 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla Mirosławy J. (pozwolenie nr [...] dla budowy pawilonu handlowego), a następnie pozwolenia na nadbudowę wydanego dla W. Z. (pozwolenie nr [...]). Wiedzę w tym zakresie organy nadzoru pozyskały na podstawie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii z rejestru wydanych decyzji pozwoleń na budowę w latach 1987-1993 r. z Urzędu Miasta W. Zdaniem organu pozwolenia z 1990 r. i z 1992 r. dotyczą tego samego pawilonu przy ul. [...] we W. Wątpliwości organu nie budzi fakt, że pozwolenia te zostały wydane na dwa rożne podmioty. Organ z faktu, że [...] 1994 r. zostało wydane pozwolenie na rozbudowę istniejącego pawilonu wywodzi legalność tego obiektu. W ocenie Sądu dowody zgromadzone w sprawie są nieprzekonywujące. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego nadbudowa z 1992 r. była kontynuacją pawilonu wybudowanego na podstawie pozwolenia udzielonego Mirosławie J. w 1990 r. W skardze strona skarżąca zwraca uwagę, że nie ma podstaw do łączenia sprawy pozwolenia dla Mirosławy J. z pozwoleniem dla Zygmunta W., gdyż są to nie związane ze sobą sprawy. W aktach sprawy brak jest ustaleń z organami architektoniczno – budowlanymi na okoliczność zapisów w rejestrze pozwoleń. Dowód ten nie został przez organ nadzoru zweryfikowany. Nie można w ocenie Sądu ograniczyć się tylko i jedynie do rejestru. Organ architektoniczno – budowlany powinien na piśmie wypowiedzieć się czy było udzielone pozwolenie na budowę dla Zygmunta W. i udostępnić na potrzeby kontroli dokumentację budowlaną znajdującą się w jego zasobach. W aktach administracyjnych sprawy zabrakło ustaleń co do legalności spornego obiektu z organami architektoniczno – budowlanymi. Zwrócić należy uwagę na to, iż sporny obiekt został wybudowany w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (ustawa z dnia 24 października 1974 r.- Dz. U. z 1974, Nr 38, poz.229 ze zm.). W obowiązującym wówczas stanie prawnym zgodnie z art. 28 ust. 1 roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć było po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast art. 29 ust. 1 stanowił, że pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 5 pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. W żaden sposób nie zostało udowodnione przez organy, że Zygmunt W. wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...] 1994 r. znak: [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Zygmuntowi W. pozwolenia na rozbudowę istniejącego pawilonu przy ul. [...] we W. Z tego względu ani Sąd, ani też organ odwoławczy nie mógł ocenić, czy decyzja ta odnosi się do wcześniejszego pozwolenia na budowę z 1992 r. lub z 1990. Z powyższego względu za całkowicie chybione i nieprzekonywujące należy uznać zatem stanowisko organu o legalności obiektu wybudowanego przed dniem [...] 1994 r. Postępowanie wyjaśniające organu zostało ograniczone do sporządzenia kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem rejestru wydanych decyzji pozwoleń na budowę w latach 1987-1993 r. z Urzędu Miasta W. Z akt sprawy nie wynika w jaki sposób dokument ten znalazł się w posiadaniu organu nadzoru. Dokument ten potwierdza jedynie, że pod pozycją szóstą jest zarejestrowane pozwolenie nr 128/90 dla budowy pawilonu handlowego przy ul. [...] na nazwisko J. M. Pod pozycją jedenastą jest natomiast zarejestrowane pozwolenie nr [...] dotyczące nadbudowy pawilonu handlowego przy ul. [...] na nazwisko W. Zygmunta. Na podstawie zapisów w rejestrze nie można stwierdzić, czy powyższe pozwolenia dotyczą jednego obiektu budowlanego, tym bardziej że na dzień dzisiejszy oceniamy legalność obiektu umiejscowionego przy ul. [...]. W ocenie Sądu za uchybienie należy uznać opieranie się przez organ na szkicu obrazującym etapy powstawania spornego pawilonu w sytuacji, gdy strona skarżąca jako dowód przedłożyła do akt sprawy mapę sporządzoną przez geodetę. Organ dowód ten zupełnie pominął nie uzasadniając motywów swojego stanowiska w tym zakresie. W sprawie organ nie skorzystał ze wszystkich środków dowodowych, na podstawie których można byłoby potwierdzić, czy obiekt powstał leganie. Zgodnie z art. 75 §1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu pomocne byłyby ustalenia poczynione u organów współuczestniczących w procesie budowlanym na różnych jego etapach. Z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niewątpliwie organ nie dopełnił wszystkich starań , aby potwierdzić czy pozwolenie w 1992 r. na nadbudowę zostało udzielone. W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jako naruszające przepisy art. 7 i art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.