II SA/Bd 1182/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz M. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w B. nałożył na skarżącego M. D. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący złożył do organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], załączając do wniosku odwołanie od tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w związku z wykonywaniem usług wysokościowych w kraju i za granicą, przebywa w domu jedynie kilka dni w miesiącu, co miało miejsce też w okresie czerwiec - sierpień 2020 r. (na potwierdzenie czego przedłożył stosowne umowy i faktury) i, że dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r., w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu, dowiedział się o wydaniu decyzji nr [...]. Dlatego wcześniej nie złożył odwołania, gdyż nie wiedział o wydaniu decyzji nr [...], której nie otrzymał. Wyjaśnił przy tym, że z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu dowiedział się, iż dnia [...] czerwca 2020 r. PPIS wydał nie jedną, a trzy decyzje nakładające na niego kary pieniężne po [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Informacja ta - jak wskazał - zaskoczyła go, gdyż w dniu [...] czerwca 2020 r. odebrał na poczcie awizowaną przesyłkę od PPIS, w której znajdowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie [...] oraz wydana w tej sprawie decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., od której złożył w terminie odwołanie. Powyższe, jak podkreślił skarżący, wskazuje iż bez własnej winy nie złożył w terminie odwołania od decyzji nr [...], co uzasadnia złożony przez niego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) w B., na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...]. PWIS wskazał, że przedmiotowy wniosek został złożony w ustawowym terminie i, że skarżący dopełnił czynności, dla której określony był ustawowy termin. Nie było jednak podstaw, jak stwierdził, do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], gdyż skarżący uchybił terminowi do jego złożenia z własnej winy. Skarżący bowiem odebrał na poczcie w dniu [...] czerwca 2020 r. przesyłkę od PPIS, w której znajdowała się nie jedna, lecz trzy decyzje nr: [...] oraz trzy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawach zakończonych wydaniem tych decyzji. Wynika to zarówno z koperty, w której znajdowały się ww. pisma, jak i ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (zpo) przesyłki od PPIS, jako że wskazują na to zamieszczone sygnatury pism. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jego rozpoznania i uchylenia decyzji nr [...], umorzenia postępowania i zwrotu zajętej kwoty tytułem administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 58 kpa poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, art. 107 § 1 pkt 7 kpa przez błędne pouczenie o środku zaskarżenia rozstrzygnięcia oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz całkowicie dowolną ocenę zebranego materiału polegającą na ustaleniu, że z koperty jak i zpo wynika, że przesyłka zawierała trzy decyzje, co jest niezgodne z prawdą. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podkreślając, że wbrew twierdzeniom PWIS na odebranej przez niego w dniu [...] czerwca 2020 r. kopercie (w której znajdowała się skierowana do niego przesyłka od PPIS) nie było jakiejkolwiek sygnatury ani wskazania, że znajdują się w niej pisma w trzech różnych sprawach, na potwierdzenie czego załączył do skargi kserokopię koperty odebranej w dniu [...] czerwca 2020 r. Również z zpo nie wynika wprost, że przesyłka miała zawierać trzy decyzje, a pracownik poczty wskazał mu jedynie miejsce, gdzie ma złożyć jeden podpis potwierdzający odebranie koperty. Zdaniem skarżącego w tych okolicznościach nie mógł on w żaden sposób dowiedzieć się, że w kopercie miały znaleźć się trzy decyzje administracyjne. Podkreślił, że nie jest pracownikiem poczty polskiej, ani pracownikiem Inspektoratu Sanitarnego, zatem nie ma wiedzy i rozeznania w skomplikowanym systemie nadawania sygnatur decyzjom administracyjnym. Posługiwanie się przez organ innymi sygnaturami sprawia, że stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika trudno jest przyporządkować pisma i zrozumieć tok postępowania. Wskazał, że w obecnej sytuacji nie ma już możliwości udowodnić, że w kopercie znajdowała się wyłącznie jedna decyzja. Zaznaczył też, że gdyby otrzymał [...] czerwca 2020 r. trzy decyzje o tożsamej treści, to logicznym i racjonalnym jest, że złożyłby odwołania natychmiast od wszystkich trzech decyzji, tym bardziej, że zostały wydane na tych samych podstawach prawnych. Powyższe wskazuje, że nie ponosi on winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a zaistniałe w sprawie wątpliwości, które na podstawie obiektywnych dowodów trudno jest wyjaśnić, powinny zostać wyjaśnione na jego korzyść. Podniósł przy tym, że wątpliwości budzi w sprawie już sama rzekoma praktyka organu wysyłania w jednej kopercie trzech zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz załączania od razu decyzji rozstrzygających te postępowania. Ponadto skarżący zawarł w skardze zarzuty do decyzji PINB nr [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. PWIS podkreślił, że skarżący w dniu [...] czerwca 2020 r. własnoręcznym podpisem potwierdził odbiór przesyłki, która zgodnie z sygnaturą pism wymienionych na zpo, zawierała m.in. decyzję nr [...]. Wskazał też, że skarżący pomimo błędnego pouczenia w zaskarżonym postanowieniu, nie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, w tym prawa do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu w nieniejszej sprawie stanowi postanowienie PWIS odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...], wydane na podstawie art. 58 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przytoczonego przepisu wynika, że przywrócenie terminu następuje tylko na wniosek strony, że może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy terminowi uchybiono oraz, że wymaga ono uprawdopodobnia przez stronę, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Dodatkowo koniecznym jest, stosownie do art. 58 § 2 kpa, wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnienie jednocześnie z wniesieniem prośby czynności dla której określony był termin. Z treści przytoczonych regulacji wynika, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie do terminu uchybionego, a dla jego przywrócenia konieczne jest złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminowi oraz dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany. W sprawie nie budziło sporu, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu w ustawowym terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, gdyż po uzyskaniu w dniu [...] sierpnia 2020 r., w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu, informacji o wydaniu decyzji nr [...], skarżący [...] sierpnia 2020 r. wysłał drogą pocztową do organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący dokonał także czynności dla której termin został przewidziany, gdyż załączył do wniosku o przywrócenie terminu odwołanie od decyzji nr [...]. Uzasadniając natomiast wniosek o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że uchybił terminowi do złożenia odwołania, gdyż PPIS przesłał mu w jednej kopercie nie trzy decyzje nr [...] i [...] nakładające na niego kary pieniężne w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19, lecz tylko jedną decyzję nr [...], w związku z czym nie wiedział on o wydaniu decyzji nr [...]. Wynika z tego, że skarżący w złożonym wniosku kontestował de facto samo uchybienie terminu, skoro twierdził, że w przesłanej do niego przesyłce, którą odebrał [...] czerwca 2020 r., nie znajdowała się decyzja nr [...], a więc tym samym, że nie została doręczona mu ta decyzja. Instytucja przywrócenia terminu stwarza natomiast możliwość skutecznego dokonania przez stronę czynności procesowej w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja ta ma więc zastosowanie jedynie w sytuacji uchybienia terminowi, czyli dokonania czynności procesowej już po upływie przewidzianego prawem terminu do jej dokonania, a więc gdy termin procesowy rozpoczął swój bieg i uwzględniając jego długość w określonym dniu swój bieg również zakończył. Termin do wniesienia odwołania od decyzji zaczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc możliwe wtedy, gdy decyzja została stronie doręczona. Punktem wyjścia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest zatem jego niedotrzymanie. Aby bowiem możliwe było rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie, złożony mimo braku uchybienia terminowi, jest niedopuszczalny. W sprawie PWIS prawidłowo stwierdził, że wystąpił w sprawie warunek wniosku o przywrócenie terminu z art. 58 § 1 kpa w postaci uchybienia terminu do dokonania czynności. Skarżący nie przedłożył bowiem żadnego dowodu potwierdzającego brak doręczenia decyzji nr [...], natomiast organ dysponuje dowodem w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, opatrzonego podpisem skarżącego, z którego treści wynika, że w skierowanej do skarżącego przez PPIS przesyłce znajdowała się m.in. decyzja nr [...], o czym świadczy znajdujący się na zpo znak sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji z opisem: "wszczęcie + decyzja". Własnoręczny podpis adresata na prawidłowo wypełnionym druku odbioru przesyłki pocztowej jest potwierdzeniem okoliczności faktycznego jej otrzymania i prowadzi do domniemania doręczenia zawartych w niej dokumentów opisanych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, stanowi dokument urzędowy, potwierdzający fakt i datę doręczenia zawartych w nim pism. W tym zakresie dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności z prawdą. W tych okolicznościach należało podzielić stanowisko PWIS, że w sprawie miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W sprawie, twierdzenia i zarzuty skarżącego wskazywały jednak też na określone okoliczności związane z doręczeniem przedmiotowej przesyłki, których organ w ogóle nie wziął pod uwagę i nie rozważył w kontekście przesłanki ustawowej - braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Z twierdzeń skarżącego, jak też organu, a także zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że PWIS przesłał do skarżącego w jednej przesyłce kilka pism, tj. w sprawie aż sześć następujących pism: trzy decyzje nr [...] i [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej oraz trzy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawach zakończonych wydaniem tych decyzji. Co istotne przedłożona przez skarżącego koperta, w której znajdowały się ww. pisma nie zawierała żadnego opisu zawartych w niej pism. Taki opis znajdował się wyłącznie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, z treścią którego skarżący miał możliwość się zapoznania jednie przez chwilę. Ponadto zpo zostało opisane w taki sposób, że znak jednej sprawy, został wyraźnie oddzielony od znaków dwóch pozostałych spraw. Znaczenie w sprawie może mieć też okoliczność że wszystkie trzy decyzje nakładające na skarżącego karę pieniężną były zbliżone w treści, a więc bardzo podobne. Wszystkie te okoliczności, zadaniem Sądu, powinny były zostać rozważone w kontekście możliwości pogubienia się skarżącego odnośnie tego, ile i jakie pisma zostały mu przesłane przez PPIS w przedmiotowej przesyłce. Mogły one bowiem spowodować, że skarżący nie zapoznał się z treścią decyzji nr [...], pozostając w przekonaniu, że nie została mu ona w ogóle doręczona. Wskazane zatem przez Sąd okoliczności związane z: przesłaniem skarżącemu w jednej przesyłce aż "sześciu pism", zbliżonych w treści w zakresie obejmującym decyzje nakładające na skarżącego kary pieniężne w kwocie [...]zł każda, sposobem opisu zpo odnośnie znajdujących się w przesyłce pism (wyraźne oddzielenie znaku jednej sprawy od znaków dwóch pozostałych spraw) oraz brakiem zamieszczenia na kopercie informacji o zawartości przesyłki, wymagały oceny z punktu widzenia przesłanki braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Pomimo dość nieudolnego skonstruowania przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu, to jednak biorąc pod uwagę, że skarżący nie był w postępowaniu przed PWIS reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oraz, że wszystkie wyżej wymienione przez Sąd okoliczności związane ze sposobem przesłania skarżącemu przedmiotowej przesyłki, wynikały z akt sprawy i częściowo wskazywał na nie sam skarżący, to w ocenie Sądu organ powinien był je rozważyć w sprawie w kontekście - jak wskazano - możliwości pogubienia się skarżącego co do tego ile i jakie pisma zostały mu przesłane przez PPIS w jednej przesyłce, a w konsekwencji nie zapoznania się przez skarżącego z treścią decyzji nr [...], czego organ jednak nie uczynił, a co stanowi istotne naruszenie art. 58 § 1 w zw. z art. 80 kpa. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu niewątpliwie wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw i dokonywaniu czynności w postępowaniu, przyjmując obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. W przedmiotowej sprawie organ nie przeanalizował wymienionych przez Sąd czynników i okoliczności w tym kontekście (związanym z oceną przesłanki braku winy w uchybieniu terminu) z uwzględnieniem sposobu w jaki organ przesłał skarżącemu decyzję nr [...], co obligowało do uchylenia zaskarżanego postanowienia. Powyższe względy stanowiły zatem podstawę uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa"). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, w którym Sąd wyszczególnił okoliczności jakie należy rozważyć w ramach oceny przesłanki braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy przy tym, mając na względzie żądania skargi, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalność rozstrzygnięć organów, natomiast nie orzeka co do istoty sprawy, w związku z czym Sąd nie rozpatrzył co do istoty wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a także że przedmiotem skargi było postanowienie PWIS o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, natomiast nie decyzja PPIS nr [...], o której legalności Sąd w związku z tym się nie wypowiedział. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.