II SA/Bd 1183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania udzielenia promesy koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. II SA/Bd 1183/15 UZASADNIENIE Urząd Regulacji Energetyki [...] Oddział Terenowy z siedzibą w P., pismem z 15 czerwca 2015 r., zgodnie z art. 23 ust. 3, w związku z art. 23 ust. 2 pkt 1, ustawy - Prawo energetyczne oraz w związku z art. 106 § 1-5 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wydanie opinii w sprawie udzielenia przedsiębiorcy A. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą L. promesy koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej, w formie postanowienia, a zwłaszcza o wypowiedzenie się w istotnych, zdaniem Zarządu, sprawach mogących mieć wpływ na wydanie decyzji. Wyjaśniono, że zgodnie z danymi zawartymi we wniosku o udzielenie promesy koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w źródłach odnawialnych, przedsiębiorca zamierza wytwarzać energię elektryczną w elektrowni wiatrowej o nazwie [...], o mocy zainstalowanej 0,660 MW, zlokalizowanej w miejscowości S., gmina R., powiat [...], województwo [...]. Ponadto wskazano, że przedsiębiorca przedstawił: - decyzję nr [...] Wójta Gminy R. z [...] lipca 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 660 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...]/3 położonej w miejscowości S., gmina R., - decyzję nr [....] Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której ustalono dla inwestycji polegającej na budowie linii średniego napięcia SN-15 kV przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...]/3 i [...]/1 w miejscowości S. - gmina R. warunki zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarząd Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 23 ust. 3, w związku z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059; z późn. zm.) oraz art. 106 i art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", negatywnie zaopiniował udzielenie promesy koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w elektrowni wiatrowej o nazwie [...] o mocy zainstalowanej 0,660 MW, zlokalizowanej w miejscowości S., gmina R. dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą L. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z założeniami polityki regionalnej województwa w zakresie realizacji elektrowni wiatrowych, zawartymi w opracowaniu studialnym "Odnawialne źródła energii - zasoby i możliwości wykorzystania na terenie województwa [...]" oraz w obecnie sporządzanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. W wyżej wymienionych opracowaniach za najważniejsze do ochrony przed niekontrolowaną lokalizacją elektrowni wiatrowych uznano, wskazane do wyłączenia z lokalizacji, obszary cenne przyrodniczo, krajobrazowo i gospodarczo. Dodatkowo podkreślono, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych należy uwzględnić strefy buforowe wynikające z ograniczeń indywidualnych: - odległości określonej przez tzw. promień upadku elektrowni wiatrowej (wysokość masztu elektrowni wiatrowej + długość jednej łopaty śmigła) od linii kolejowych, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych oraz linii elektroenergetycznych wysokich napięć, - odległości co najmniej 1000 m od budynków mieszkalnych, w tym budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Zażalenie na to postanowienie Zarządu Województwa [...] złożył wnioskujący o promesę przedsiębiorca A. C. (dalej "skarżący"), zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa. W związku z powyższy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że zgodnie z przepisami Prawa energetycznego, w sprawie o udzielenie koncesji uzyskuje się opinię zarządu województwa - art. 23 ust. 2 pkt 1 i ust. 3. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że postępowanie przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki jest postępowaniem administracyjnym. Stosuje się do niego przepisy kpa. Potwierdza to wprost przepis art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego. Wobec tego należy przyjąć, że Zarząd Województwa [...] występuje w tej sprawie jako organ współdecydujący, do którego organ prowadzący postępowanie główne (Prezes URE) występuje o opinię przed wydaniem decyzji w przedmiocie promesy koncesji. Ma to decydujące znaczenie bowiem pozwala ocenić jaki charakter prawny ma skarżone postanowienie dotyczące wyrażenia opinii. Opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem nie wiąże organu administracyjnego rozstrzygającego w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ opiniujący nie może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest li tylko po zaopiniowaniu przez organ współdecydujący. Postępowanie opiniodawcze ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej; jego wynik nie jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, nie zmienia to jednak faktu, że organ prowadzący postępowanie główne czuwa nad jego zgodnością z przepisami prawa. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym bezwzględnie dyktuje wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym nie jest związany tym postanowieniem, to może i powinien go oceniać pod kątem zasadności (zgodności z przepisami prawa). Wydane w tej sprawie postanowienie, zdaniem skarżącego nie jest zgodne z przepisami prawa. W sposób rażący narusza określoną przepisem art. 6 kpa zasadę legalizmu, obowiązującą każdy organ administracji publicznej do działania w granicach i na podstawie przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że zasada ta oznacza, że podstawą jakichkolwiek aktów administracyjnych wydawanych przez te organy mogą być wyłącznie przepisy mieszczące się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Powołane natomiast przez Zarząd Województwa [...] dokumenty, "Odnawialne źródła energii - zasoby i możliwości (...)" oraz "projekt planu zagospodarowania (...)" do tego katalogu, zdaniem skarżącego nie należą. Nie są to dokumenty będące źródłami prawa i jako takie nie mogą być stosowane przez organy administracji w sprawach indywidualnych. Odmowa przyznania jakichkolwiek uprawnień administracyjno - prawnych musi też bazować na przepisie ustawy. Wobec tego, zdaniem skarżącego organ I instancji nie miał podstaw do negatywnego zaopiniowania wniosku. Co się tyczy wskazywanych w treści zaskarżonego postanowienia stref buforowych, to skarżący stwierdził, że tezy te są absurdalne, ponieważ kwestie te są zupełnie dowolnie określone przez organ I instancji. Nie mają one żadnego prawnego oparcia. Nie można też, zdaniem skarżącego zgodzić się z sytuacją, która wystąpiła w tej sprawie, że wnioskodawca uzyskał wszystkie wymagane prawnie decyzje administracyjne, a przede wszystkim ostateczne pozwolenie na budowę pozwalające rozpocząć inwestycje, a organ opiniujący utrudnia mu wykonanie przyznanych uprawnień. Zdaniem skarżącego, zasada legalizmu obejmuje również honorowanie przyznanych podmiotowi praw administracyjnych jako praw nabytych; prawa te podlegają ochronie. Organy administracji muszą zaś zapewnić możliwość ich wykonania. Pogląd taki poparty jest przepisem art. 16 kpa, wprowadzającym zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Trwałość według skarżącego oznacza niewzruszalność oraz możliwość wykonania takiej decyzji. Skarżący podkreślił, że spełnił wszystkie wymogi Prawa energetycznego pozwalające na uzyskanie promesy koncesji. Negatywna opinia organu I instancji wydana w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, jest bezprawna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (SKO) postanowieniem z dnia [...].08.2015 r. wydanym na podstawie art. 23 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 z póżn. zm.) oraz 106, art. 141 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO podało, że przepis art. 23 ust. 3 Prawa energetycznego stanowi o konieczności zasięgnięcia przez Prezesa URE opinii właściwego zarządu województwa przed m.in. wydaniem orzeczenia w przedmiocie udzielenia koncesji przewidzianej ustawą. Przytoczony przepis uzależnia więc wydanie decyzji (koncesji) przez właściwy organ od wcześniejszego zasięgnięcia opinii innego organu, z czego wynika, że mamy do czynienia z sytuacją procesową opisaną w art. 106 kpa: jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wrażenia stanowiska w inny sposób), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ - § 1, wyrażonego w formie postanowienia, na które służy zażalenie - § 5. SKO stwierdziło, że to jest, w zasadzie, pełna regulacja prawna opiniodawczej funkcji zarządu województwa w postępowaniu koncesyjnym. Z przytoczonych unormowań wynika, że zarząd województwa tylko opiniuje wniosek podmiotu ubiegającego się o koncesję. Przy tym ustawodawca nie przypisał opinii żadnej cechy kształtującej przyszłe rozstrzygnięcie sprawy, np. poprzez dookreślenie jej jako opinii pozytywnej a to oznacza, że organ koncesyjny musi opinii zasięgnąć, ale nie musi jej respektować (nie jest nią związany). Treść opinii zarządu województwa, wobec braku jakichkolwiek normatywnych wytycznych czy kryteriów prawnych, pozostawiona została uznaniu tego organu. Przy czym jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, nie wyznacza on żadnych kryteriów prawnych, na których ta opinia miałaby się opierać. SKO zauważyło, że w istocie organ opiniujący odniósł się do aktów nienormatywnych, nie mających mocy powszechnie obowiązującej, co nie ma jednak zdaniem SKO dla niniejszego rozstrzygnięcia znaczenia, albowiem wobec braku kryteriów normatywnych organ odwoławczy nie ocenia tej opinii pod względem jego treści merytorycznej, a jedynie formalnym. W tym zaś zakresie SKO stwierdziło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, w przepisanym terminie i zawiera wszystkie wymogi formalno-prawne, w tym uzasadnienie i dlatego zażalenie nie zostało uwzględnione. W skardze na powyższe postanowienie SKO skarżący zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 6 w zw. z art. 138 §2 kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ II instancji nie wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji w sytuacji gdy zostało ono oparte na dokumentach leżących poza katalogiem konstytucyjnych źródeł prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Uzasadniając zaś powyższe stwierdził, że wprawdzie organ II instancji dostrzegł, że organ I instancji oparł swoje postanowienie na dokumentach leżących poza katalogiem konstytucyjnych źródeł prawa, lecz nie wyeliminował go z obrotu prawnego na tej podstawie, że wydana opinia nie ma wiążącego charakteru. Z tego względu nie rzutuje negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Z takim poglądem skarżący się nie zgodził, już z tego powodu, że niewiążący charakter opinii nie wyłącza obowiązywania w sprawie zasady legalizmu przewidzianej art. 6 kpa. W ocenie SKO treść opinii pozostawiona została uznaniu organu który ją wydał. Zdaniem skarżącego, wydając opinię w ramach art. 106 kpa organ współdecydujący również musi zachować wymogi art. 6 kpa i działać li tylko w granicach i na podstawie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym wskazać należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych postanowień jest art. 23 ust. 3 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10.04.1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059; z późn. zm.). Stosownie do tych przepisów udzielenie przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej musi być poprzedzone opinią właściwego miejscowo zarządu województwa. Opinia ta wydawana jest w trybie art. 106 § 1 kpa. Przepis ten brzmi następująco: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Ponadto zgodnie z art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zarząd województwa działając w powyższym trybie ma rolę organu współdziałającego. Nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym – tu przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani nie kończy sprawy w danej instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim ujęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 25.09.1998 r., sygn. akt II SA 1065/98, lex nr 43182). Niemniej jednak rozstrzygnięcie organu współdziałającego powinno pewne ogólne kryteria spełniać. Po pierwsze - w tej sprawie musi być wydane przez właściwy miejscowo zarząd województwa (art. 23 ust. 3 Prawa energetycznego) i w zakresie właściwości merytorycznej tego zarządu, w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania (art. 23 ust. 4 Prawa energetycznego), w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa), powinno więc odpowiadać ogólnym reżimom proceduralnym, dotyczącym każdego orzeczenia organu administracji, w tym oparcia na rzeczywistym stanie rzeczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ opiniujący nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.04.2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 89/09, lex nr 550244). W związku z tym zarząd województwa, uwzględniając charakter postępowania koncesyjnego, powinien odwołać się do zakresu swoich zadań wynikających z ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tj. 2015 r., poz. 1392). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzi należy, że postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...].07.2015 r. spełnia większość wymienionych wymogów. Pomimo tego jest jednak nie do zaakceptowania, ponieważ przedstawione w nim tezy nie znajdują oparcia w dokumentach. W szczególności zaś w uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w opracowaniu studialnym "Odnawialne źródła energii - zasoby i możliwości wykorzystania na terenie województwa [...]" oraz w obecnie sporządzanym projekcie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], za najważniejsze do ochrony przed niekontrolowaną lokalizacją elektrowni wiatrowych uznano, wskazane do wyłączenia z lokalizacji, obszary cenne przyrodniczo, krajobrazowo i gospodarczo. Nie wiadomo jednak jakie to konkretnie obszary cenne (z różnych względów) planuje się wyłączyć. Przede wszystkim zaś nie wiadomo, czy planuje się wyłączyć właśnie ten obszar, na którym planowana jest lokalizacja spornej elektrowni wiatrowej. Nie wynika to ani z treści postanowienia, ani z akt sprawy, które nie zawierają żadnych dokumentów. Wskazano także, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych należy uwzględnić strefy buforowe wynikające z ograniczeń indywidualnych: - odległości określonej przez tzw. promień upadku elektrowni wiatrowej (wysokość masztu elektrowni wiatrowej + długość jednej łopaty śmigła) od linii kolejowych, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych oraz linii elektroenergetycznych wysokich napięć, - odległości co najmniej 1000 m od budynków mieszkalnych, w tym budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Nie wyjaśniono jednak czy lokalizacja spornej elektrowni wiatrowej nie uwzględnia wskazanych stref buforowych, a przede wszystkim tego, co w zażaleniu podnosił skarżący, na jakiej podstawie wyznaczono te strefy buforowe. Twierdzenia zawarte w postanowieniu Zarządu Województwa z powodów powyżej przedstawionych Sąd uznaje więc za gołosłowne, a przez to, samo postanowienie za nie weryfikowalne i nie poddające się kontroli Sądu, a także naruszające zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasadę przekonywania (art. 11 kpa). W ocenie Sądu Zarząd Województwa powinien był wydać opinię w oparciu o wiedzę o faktach i powinna istnieć możliwość weryfikacji tej wiedzy, zarówno przez stronę postępowania, jak i przez Sąd, co jednak nie było możliwe w niniejszej sprawie. Z powodów powyżej wskazanych orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. , jak w sentencji wyroku.