II SA/Bd 1184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej na stajnię dla koni na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ulicy L. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego budynku gospodarczego, który użytkowany był dla przechowywania koni, na ww. działce. W wyniku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek powstał jako obiekt gospodarczy, na podstawie zgłoszenia, przyjętego przez Prezydenta Miasta B. pismem z dnia [...].03.2011 r. Budynek ten był użytkowany niezgodnie z przyjętym zgłoszeniem - dla przechowywania koni, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą - h. Pismem z dnia [...].10.2011 r., znak: [...] Prezydent Miasta B. przyjął zgłoszenie Pani M. S.-Ż. w sprawie zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na terenie działki na budynek pełniący funkcję stajni, dla potrzeb działalności gospodarczej z zakresu h., w ramach prowadzonej specjalistycznej praktyki lekarskiej. Z tego względu istniejący budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej przestał pełnić funkcję stajni. Powyższe potwierdzono w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu [...].04.2012 r. Ponadto w dniu [...].06.2012 r. przesłuchano dodatkowo M. S.-Ż., która oświadczyła, że ze względu na posiadanie legalnego budynku stajni na działce nr ewid. [...], od kilku miesięcy konie nie są przechowywane w budynku gospodarczym na terenie działki nr ewid. [...]. Wyjątkiem były dni [...] i [...] maja br., ze względu na zorganizowany festyn oraz rajd konny, wymagające wypożyczenia dodatkowych koni ze stadniny w M. M. S.-Ż. oświadczyła, że było to zdarzenie incydentalne i budynek ten nie będzie wykorzystywany jako stajnia. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...].06.2012, znak: [...] umorzono postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego - jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...].01.2013 r., znak: [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem tego rozstrzygnięcia był brak doręczenia decyzji do strony postępowania. W ramach postępowania uzupełniającego, w dniu [...].02.2013 r. dokonano ponownych oględzin działki nr ewid. [...] przy ulicy L. oraz oględzin sprawdzających w dniu [...] .02.2013 r. W trakcie tych oględzin nie stwierdzono, aby w przedmiotowym budynku przebywały konie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. wywodząc w jej uzasadnieniu, że opierając się na powierzchownych oględzinach i oświadczeniu właścicielki M. S.–Ż. organ naruszył koronną zasadę czynnego udziału stron poprzez wysłuchanie jednostronne osoby zainteresowanej wynikiem sprawy zgodnym z decyzją organu. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się również do wytycznych organu odwoławczego, którego zdaniem należało przesłuchać świadków, a nie li tylko osoby, co do których stanowiska nie było żadnych wątpliwości i nie zmierzały do ustalenia rzeczywistego stanu. W wyroku z dnia 19.10.1982 r., SA/Kr 746/82 (GP 1984, Nr 10, s. 8) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż: "Jeżeli organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie można wydać ponownej decyzji przed doręczeniem stronie decyzji organu odwoławczego i upływem czasu niezbędnego do wypowiedzenia się strony w postępowaniu ponownym (art. 10 § 1 kpa)". Niezależnie od tego, biorąc pod uwagę wyjaśnienia samej właścicielki spornego budynku, która przyznała, że incydentalnie przechowywała tam konie, można mieć pewność, że po zakończeniu postępowania ta incydentalność stanie się nagminnością. W majestacie prawa zostanie zalegalizowana bezprawność. Organ drugiej instancji wykazał również nieścisłości i uchybienia w informowaniu się przez organ I instancji i Prezydenta Miasta B., do których także organ się nie ustosunkował. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł, że właścicielka budynku nie tylko, że przekroczyła rozmiary obiektu uprawniające do samego zgłoszenia jej budowy do stosownych organów, ale i naruszyła ich przeznaczenie. Zgodnie bowiem z definicją budynku gospodarczego zawartego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) - § 3 pkt 8 - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ani magazynem do przechowywania pasz, ani do gromadzenia tam sprzętu, ani tym bardziej płodów rolnych oraz gromadzeniu obornika. Również rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji środków trwałych z dnia 10 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 242, poz. 1622) pod rodzajem 108 w klasyfikacji Budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa wyraźnie rozróżnia stajnie i pomieszczenia do przechowywania sprzętu. Reasumując, organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych, naruszając tym samym przepisy postępowania, a to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ I instancji nie uzasadnił prawnie przywołanej podstawy prawnej swojej decyzji ani nie zawarł przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej i wiarygodności innych faktów powołanych przez odwołującego się. Tym samym naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiał dowodowy w rzeczonej sprawie wymaga uzupełnienia, w tym celu korzystając z art. 136 k.p.a. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie postępowania dowodowego, mianowicie o przesłuchanie w charakterze świadków osób zamieszkujących w okolicy działki nr ewid. [...] przy ul. L. w B., mogących posiadać wiedzę na temat ewentualnego przechowywania koni w budynku gospodarczym, celem potwierdzenia lub wykluczenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przeprowadzona kontrola przez PINB dla Miasta B. w dniu [...].05.2011 r. wykazała, że budynek gospodarczy jest użytkowany jako pomieszczenie dla koni. Okoliczność ta została potwierdzona w piśmie z dnia [...].06.2011 r. przez M. S.-Ż. Następnie właściciele zaprzestali przechowywania koni w rzeczonym budynku gospodarczym i podczas przeprowadzonych w dniu [...].04.2012 r. przez organ I instancji oględzin nie stwierdzono przebywania koni w tym budynku, a jedynie składowanie narzędzi, siana i słomy, co jest zgodne z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego poprzez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jednakże załączone do akt sprawy zdjęcia datowane na dzień [...].05.2012 r. wskazywały na przebywanie konia w przedmiotowym budynku gospodarczym. Wezwana w celu wyjaśnienia powyższej okoliczności M. S.-Ż. w dniu [...].06.2012 r. oświadczyła, że od kilku miesięcy nie przechowuje koni w rzeczonym budynku gospodarczym, wyjątkiem był dzień [...].05.2012 r. ze względu na zorganizowany festyn przez [...] oraz dzień [...].05.2012 r. ze względu na rajd konny zorganizowany przez [...] i przedłożyła pisma potwierdzające ww. oświadczenie. Przeprowadzone przez PINB dla Miasta B. w dniu [...].02.2013 r. oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego oraz niezapowiedziana wizja lokalna w dniu [...].02.2013 r., nie wskazywały na przebywanie w nim koni. Ponadto organ I instancji przesłuchał na zlecenie organu odwoławczego, w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, na okoliczność sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego świadków. J. S., którego działka graniczy z wybiegiem dla koni od strony ul. K. zeznał, że nie pamięta, kiedy w ostatnich miesiącach przebywały konie w przedmiotowym budynku gospodarczym. K. Z. zeznała, iż konie przebywały w budynku gospodarczym, ale nie pamięta daty, kiedy to się zdarzyło ostatnio. W ostatnich miesiącach świadek nie widziała koni w tym budynku, gdyż przebywają one w budynku murowanym na tej posesji. S. O. zeznał, że widział, jak konie przebywają w rzeczonym budynku w dniu [...].05.2012 r. oraz w dniu [...].05.2012 r. aktualnie przebywają w budynku murowanym na terenie posesji. J. B. zeznał, że obecnie nie zauważył, aby w przedmiotowym budynku przebywały konie, jest wykorzystywany do celów gospodarczych związanych z utrzymywaniem koni, natomiast konie przebywają w budynku murowanym. K. S. zeznał, że konie przechowywane są w budynku murowanym, natomiast o sposobie użytkowania budynku gospodarczego nie ma wiedzy. Świadkowie nie zostali wprawdzie pouczeni o odpowiedzialności karnej, wynikającej z art. 233 k.k. za składanie fałszywych zeznań, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na moc dowodową zeznań, oznacza to tyle, że świadek niepouczony o takiej odpowiedzialności nie może zostać do niej pociągnięty. Organ I instancji w przesłuchaniu świadków zapewnił udział wszystkim stronom postępowania, realizując obowiązek wynikający z art. 79 k.p.a. Zeznania ww. świadków były jasne i spójne i nie ma podstaw, by odmówić im wiarygodności. A. Ż. zeznał, że początkowo budynek był użytkowany jako stajnia, aktualnie nie ma wiedzy, czy w budynku przebywają konie. W piśmie z dnia [...].06.2013 r. M. S.-Ż. zakwestionowała zeznania świadka K. Z. i J. S., gdyż nie są jej sąsiadami, żeby mieć wiedzę na powołaną okoliczność musieliby wkroczyć na teren jej posesji. Powyższe nie znajduje w ocenie organu uzasadnienia, gdyż przedmiotowy budynek gospodarczy jest widoczny bezpośrednio z ul. L. i potwierdzenie lub zaprzeczenie faktu przechowywania w nim koni nie wymaga wejścia na posesję. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przeprowadził w dniu [...].06.2013 r. niezapowiedzianą wizję lokalną, podczas której nie stwierdzono obecności koni w budynku gospodarczym. Zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, w ocenia organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości - dokonane ustalenia w toku kontroli i przesłuchań świadków nie potwierdzają faktu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego jako stajni dla koni. Powyższe ustalenia wykazały bezprzedmiotowość prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w myśl art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, tj. brak faktu zmiany sposobu użytkowania objętego niniejszym postępowaniem drewnianego budynku gospodarczego, skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w rzeczonej sprawie. Ponadto odnosząc się do zarzutu przekroczenia rozmiarów budynku gospodarczego wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to ze znajdującego się aktach sprawy materiału fotograficznego wynika, iż do przedmiotowego budynku gospodarczego, wybudowanego na podstawie zgłoszenia M. S.-Ż. z dnia [...].05.2011 r. w sprawie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych obejmujących wykonanie wiaty o pow. do 25 m2, została zrealizowana dobudowa. W powyższej sprawie organ I instancji winien przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył M. K. zarzucając jej: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 6, 7, 35, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zebranego nie w sposób wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzeń świadków, wydanie jej po upływie ustawowych terminów, co narusza zasadę praworządności, swobodną ocenę dowodów i prawdę obiektywną, gdyż z analizy materiału dowodowego wynika, iż w przedmiotowym budynku przebywają konie nie tylko incydentalnie i tym samym niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie prawa materialnego, tj. poprzez ich niezastosowanie, a które miało wpływ na wynik sprawy: art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2, 83 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż organy nadzoru mają obowiązek czuwać, aby stosowano zapisy ustawy, w szczególności by użytkowano obiekty zgodnie z ich przeznaczeniem. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W sprawie sporne było to, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego i czy jest on wykorzystywany jako stajnia dla koni. Aby ustalić tę okoliczność, organ winien przeprowadzić w tym celu stosowne postępowanie dowodowe, które powinno odbywać się w sposób przewidziany przepisami k.p.a. dotyczącymi postępowania dowodowego. Stosownie do art. 83 § 3 k.p.a., przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie organ nie pouczył przesłuchiwanych świadków o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, na co zwrócił uwagę sam organ odwoławczy, który wyprowadził jednak z tego błędny wniosek, że taki brak pouczenia może powodować jedynie niemożność ewentualnego pociągnięcia świadków do odpowiedzialności karnej. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić. Naruszenie przepisu art. 233 k.k. - w zakresie prawidłowego pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - powoduje, że świadkowie mogli zeznać nieprawdę, takie zaś zeznania nie mogą - w trosce o poszanowanie zasady prawdy obiektywnej - stanowić podstawy ustaleń faktycznych ( tak słusznie wyrok NSA z dnia 26.04.2000 r., V SA 2162/99, LEX nr 80640). Niewątpliwie powyższe naruszenie art. 83 § 3 k.p.a. stanowi stosownie do treści art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe przedwczesne byłoby ocenianie przez Sąd tego, czy organ błędnie ocenił, co zarzuca skarżący, zebrany materiał dowodowy oraz dopuścił się naruszenia art. 84 ust. 12 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ będzie to możliwe dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, a więc organ winien ponownie przesłuchać świadków pouczając ich zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a. oraz przeprowadzić ewentualnie inne dowody wskazane przez strony, w szczególności odnieść się do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w skardze, których Sąd nie był władny ich przeprowadzić z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto prowadząc postępowanie dowodowe organ weźmie pod uwagę twierdzenie skarżącego wyrażone w trakcie rozprawy w dniu [...] marca 2014 r., że konie w przedmiotowym pomieszczeniu gospodarczym przebywają w godzinach nocnych, co jest istotne dla dowodu z oględzin miejsca dokonywanych przez organ. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).