II SA/Bd 1187/10

Dnia 24 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grażyna Malinowska –Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej wyznaczenia lekarza weterynarii do wykonywania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] na rzecz skarżącej 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 1187/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. orzekł, na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił z dniem [...] o godz. 12.30 decyzję własną z dnia [...] Nr [...], którą to decyzją lek. wet. M. B. wyznaczona została do wykonywania wymienionych w decyzji czynności, nadając jednocześnie decyzji Nr [...] rygor natychmiastowej wykonalności. Jak w wynika z uzasadnienia, w dniu [...] o godz. 12.00 w zakładzie "R." w B. przeprowadzona została kontrola, podczas której ujawniono brak wyznaczonego lekarza weterynarii podczas uboju zwierząt rzeźnych. Organ zwrócił ponadto uwagę na brak badania poubojowego sztuk świń oznakowanych numerem poubojowym 18-23 (sześć sztuk), co stanowi naruszenie przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Zał. I, Sekcja I, Rozdział II, lit C, D). Organ wskazał, iż powyższe uchybienie stanowiło zagrożenie dla zdrowia publicznego, co w konsekwencji uzasadnia uchylenie decyzji wyznaczającej lekarza weterynarii do pełnienia określonych obowiązków i rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym, o którym mowa w art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu M. B. zarzuciła zakwestionowanemu rozstrzygnięciu nieścisłość. Podniosła, iż o godz. 12.00 poddano ubojowi świnie oznakowane numerem poubojowym 18-23, ok. 12.10, odwołująca się wróciła z przerwy śniadaniowej, trzy sztuki były gotowe do badania, kolejne trzy natomiast poddawane były procesowi uboju. Odwołująca się wskazała, iż po powrocie z przerwy niezwłocznie mogła dokonać badania poubojowego sztuk nr 18-23. Odwołująca się potwierdziła naruszenie przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., jednakże tylko w zakresie Zał. I, Sekcja I, Rozdział II lit C, co nie stanowi zagrożenia zdrowia publicznego. Decyzją z dnia [...] Nr [...],[...] Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ odbył rozmowy z odwołującą się, organem pierwszej instancji i właścicielem zakładu "R." w B., z których sporządzone zostały notatki służbowe potwierdzające ustalenia protokołu sporządzonego w dniu 21 lipca 2010 r., w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. B. podniosła, iż przeprowadzone w dniu [...] postępowanie kontrolne przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania, skarżąca bowiem została w tym postępowaniu pozbawiona możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień czy też uwag i zastrzeżeń do protokołu, a także złożenia wniosków dowodowych. Skarżąca zauważyła ponadto, iż nie została przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. poinformowana przez ten organ o przysługujących jej prawach oraz obowiązkach podczas kontroli. Podniosła, iż decyzja wydana została tego samego dnia, w którym przeprowadzona została kontrola, co - zdaniem skarżącej - skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji. W dalszej części skargi skarżąca wskazała, iż nie obowiązywał jej, jako osoby pełniącej obowiązki wyznaczonego lekarza weterynarii, godzinowy rozkład pracy kontrolowanego zakładu, który winien był ją zawiadomić o planowanych czynnościach i nie powinien rozpoczynać czynności podlegających nadzorowi bez obecności lekarza. Zdaniem skarżącej Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. powinien był złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez kierownictwo zakładu ubojowego. Odnośnie braku zabezpieczenia dokumentacji i pobranych do badania próbek, skarżąca podniosła, iż dostęp do pomieszczenia, w którym znajdowały się te przedmioty miały również inne osoby, co nie zostało przez organ kontrolujący ustalone. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zawartych w niej argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności należy dokonać interpretacji obowiązujących uregulowań prawnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 112, poz. 744, zwana dalej ustawą) jeżeli Powiatowy Lekarz Weterynarii z przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonać ustawowych zadań inspekcji, może m.in. wyznaczyć na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami inspekcji do m.in. sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przetwórstwem lub przechowywaniem mięsa i wystawiania wymaganych świadectw zdrowia (lit. f), badania mięsa zwierząt łownych i dokonywania innych czynności wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy. Wyznaczenie do wykonywania tych czynności następuje w drodze decyzji administracyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Tego rodzaju decyzja jest potwierdzeniem zdolności zawodowych i kwalifikacji do wykonywania określonych czynności. Takie rozumienie tego przepisu potwierdza treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 89, poz. 860 ze zm.). Powiatowy Lekarz Weterynarii może wyznaczyć do wykonywania czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 lekarzy weterynarii posiadających prawo wykonywania zawodu, którzy posiadają określony staż i praktykę w określonym wymiarze wskazanym w rozporządzeniu. Oznacza to, że decyzja jest potwierdzeniem kwalifikacji. W takiej sytuacji jej uchylenie musi być związane z utratą jednej z właściwości, które nadawały skarżącej prawo wykonywania powierzonych czynności. W rozpatrywanej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała ani też Powiatowy Lekarz Weterynarii nie zakwestionował kwalifikacji merytorycznych. Tym samym uchylenie decyzji pozbawiającej wykonywania określonych czynności nie znajduje uzasadnienia. Decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii wydana została na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy, daje zatem uprawnienia wykonywania określonych czynności, które nie muszą być zlokalizowane co do miejsca. Jest ona, jak już wskazano wyżej, potwierdzeniem określonych kwalifikacji i zdolności osoby, do której ta decyzja była kierowana. Warunkiem niezbędnym do wykonywania tych czynności jest zawarcie odpowiedniej umowy. Oznacza to, że można zawrzeć kilka umów na podstawie tej samej decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Wykonywanie czynności wskazanych w decyzji następuje po zawarciu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii umowy z osobami, którym powierzono w drodze decyzji wykonywanie poszczególnych czynności. Umowa określa zakres, terminy i miejsce wykonywania tych czynności , wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin płatności. Art. 16 ust. 5 ustawy wymienia łącznie przyczyny uchylenia decyzji i przyczyny rozwiązania umowy. W decyzji powołano punkt 1 i 2 ustępu 5 art. 16 ustawy, czyli winna uchylić decyzję i rozwiązać umowę, 1) gdy wykonywanie czynności przez osobę wyznaczoną może spowodować zagrożenie dla zdrowia publicznego lub zwierząt, 2) niewywiązywania się osoby wyznaczonej z powierzonych jej do wykonywania czynności, w szczególności przez niewykonywanie ich terminowo. Przyczyna wymieniona w punkcie drugim dotyczy umów, a nie decyzji. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia, czy w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z zagrożeniem dla zdrowia publicznego lub zwierząt. Z natury rzeczy można mówić tylko w tej sprawie o zagrożeniu dla zdrowia publicznego. Powiatowy Lekarz Weterynarii jedynie jednozdaniowo stwierdził w decyzji, że takie zagrożenie istniało, nie rozwijając bliżej tego tematu i nie wskazując na czym ono polegało. W ocenie Sądu w przepisie tym nie chodzi o zagrożenie abstrakcyjne, a konkretne. Skarżąca opuściła miejsce pracy, ale nastąpiło to w czasie przerwy śniadaniowej. Przerwa śniadaniowa trwa około pół godziny, a jak nie ma właściciela to około godziny. Do badań faktycznie przygotowane były 3 sztuki poubojowe. Nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca po powrocie - nieobecność nie trwało przecież zbyt długo - przeprowadziła te badania, tym bardziej, że badanie to trwa kilkanaście minut. Zostały one jednak uniemożliwione przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Sztuki te nie były przekazane do dalszej produkcji, stąd trudno uznać, że istniało konkretne zagrożenie dla zdrowia publicznego. Właściciel ubojni musi wstrzymać się z dalszą produkcją, o ile nie jest ona nadzorowana przez lekarza weterynarii. Ewentualna odpowiedzialność dotyczyłaby także właściciela ubojni. Ustalone okoliczności mogą natomiast posłużyć do rozwiązywania umowy. Reakcje Powiatowego Lekarza Weterynarii muszą być adekwatne do zagrożenia. Jeżeli takiego zagrożenia nie ma, to należy przestrzegać zasad przeprowadzania kontroli wskazanych w art. 19a do 19g ustawy. Co do reguły, ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzania wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. W postępowaniu tym zabezpieczone są także prawa osoby kontrolowanej (art. 19f ustawy). W ocenie Sądu doszło do błędnej interpretacji prawa materialnego - art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy przez błędną interpretację pojęcia zagrożenia dla zdrowia publicznego, a konkretnie przez jej brak oraz do obrazy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności nie wykazanie, że doszło do faktycznego zagrożenia zdrowia publicznego. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.