II SA/Bd 1188/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2007r. sprawy ze skargi S. F., T. F. i A. M.-G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie zalesienia gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy P. z [...] września 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. U z a s a d n i e n i e: Wójt Gminy P. postanowieniem z [...] września 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 2, art. 49 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), § 3 ust. 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianą), art. 123 kpa, stwierdził, że dla planowanej inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów rolnych o łącznej powierzchni [...]ha w miejscowości W., na dziatkach nr [...],[...],[...],[...],[...] należących do B. i R. Z., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie będzie wymagany. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w związku z wnioskiem B. i R. Z. z dnia [...].05.2006r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zalesieniu gruntów rolnych o łącznej powierzchni [...] ha na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych we wsi W. gmina P., w dniu [...].05.2006 r. wystąpił o opinię co do zakresu raportu do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. oraz do Starosty Powiatu w [...]. w związku z czym: - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. postanowieniem z dnia [...].06.2006 r., oraz – Starosta Powiatu [...] postanowieniem z [...].08.2006 r., orzekli, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie będzie wymagany. Natomiast [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], pismem z dnia [...]07.2006 r. określił warunki zalesienia z uwzględnieniem ochrony istniejących urządzeń melioracyjnych. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 79 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, dla przedsięwzięcia zalesienia gruntów o pow. 20 ha może zostać nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Z uwagi na powyższe oraz kierując się zapisami § 5 w/w rozporządzenia Rady Ministrów, organ podjął swe rozstrzygnięcie. Na powyższe postanowienie zostało wniesione zażalenie przez S. i T. F., M. i W. K., A. M.-G., W, i M, D,, oraz Z., i A. L.. Żalący się podnieśli, że nie zgadzają się z treścią powyższego postanowienia z uwagi na fakt, że obszar planowanego zalesienia przekracza 20 ha i stanowi grunty zmeliorowane z ich funduszy, a prawidłowe funkcjonowanie systemu melioracyjnego stanowi normalne wykorzystanie tych gruntów, zgodnie z ich przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2006 r., na podstawie, art. 46 ust. 1, 46a ust. 7 pkt. 4, art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 3 pkt. 1, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn. zm.), § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, póz. 2573 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy odpowiadając na zarzuty strony skarżącej, zawarte w uzasadnieniu zażalenia, dotyczące konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stwierdził. że przepisy, na które powołuje się strona tj. § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w istocie nie obligują do sporządzenia takiego raportu, a jedynie dają organowi administracji publicznej możliwość nałożenia takiego obowiązku. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcie to wydawane jest w oparciu o instytucję uznania administracyjnego, które jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji na wybór konsekwencji zaistnienia sytuacji, do której odnosi się norma prawna. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej mógł, lecz nie musiał nałożyć obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, albowiem uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodnej ocenie istniejącego stanu faktycznego w sprawie, lecz w możliwości wydania w sprawie negatywnego rozstrzygnięcia mimo istnienia ważnego interesu dla strony postępowania, co wynika m.in. z zasad ogólnych postępowania administracyjnego nakazujących załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy uznał, że pozostałe zarzuty podniesione przez stronę nie mają znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy na tym etapie postępowania, podkreślając, ze skarżące strony będą mogły skutecznie podnosić przedstawione argumenty dotyczące oddziaływania na środowisko (obniżenie wartości nieruchomości, zagrożenie gruntów rolnych przez zwierzynę, naruszenie sieci drenarskiej) na dalszych etapach postępowania mającego na celu zagospodarowanie terenu. W skardze złożonej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak wynika to z treści skargi. Wyjaśnili, że grunty podlegające planowi zalesienia są bardzo urodzajne, albowiem osiągana jest z nich wydajność 60 ton z ha buraków cukrowych, a pszenica i rzepak również odpowiednio dobrze plonują. Powołali się też na przepisy ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.05.45.435), w której zaznaczono, że do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, podnosząc, że przedmiotem sprawy są tymczasem użytki rolne, na których zainstalowano urządzenia zbiorcze urządzeń melioracyjnych, rurociągi betonowe, rurociągi kanalizacyjne, wodociągowe i telefoniczne podziemne. Stwierdzili, że urządzenia melioracyjne nie mogą być zalesione, ponieważ spowoduje to niedrożność, a w konsekwencji straty. W ocenie skarżących, zalesienie spowoduje również zwiększenie obszaru dla zwierzyny łownej, a tym samym powstanie większych strat, co obniży wartość ekonomiczną ich gospodarstw. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, Sąd zobowiązany jest na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), uchylić wadliwe postanowienie. Organ I instancji stwierdzając brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, powołał się na § 5 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, poprzestając na stwierdzeniu, że przepis ten zastosował po przeanalizowaniu danych przedstawionych przez wnioskodawcę. Organ nie wyjaśnił jednak, który to konkretnie zapis w/w przepisu i w nawiązaniu do jakich ustaleń faktycznych, daje podstawę do wydania podjętego rozstrzygnięcia. Uchybia to podstawowym zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym w przepisach art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z powyższymi zasadami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Tymczasem wskutek stwierdzonych przez Sąd zaniechań, nie sposób jest stwierdzić, który punkt przywołanego przez organ § 5 w/w rozporządzenia, stał się w istocie podstawą prawną rozstrzygnięcia. Tym bardziej jest to istotne, że paragraf ten nie zawiera przesłanek wyłączenia potrzeby sporządzenia raportu, lecz zawiera przesłanki do jego sporządzenia i to nie ich pełną listę, lecz enumeratywnie wylicza jedynie szczególne przesłanki do sporządzenia tego raportu, wymieniając w dodatku wśród nich - obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, odnosząc je do możliwych zagrożeń środowiska (§ 5 pkt 2 lit. a). Stanowi więc o obszarach które mogą być objęte melioracją. Melioracje regulują bowiem stosunki wodne w glebie zarówno przez jej nawadnianie i odwadnianie. W kontekście powyższego jeszcze mniej zrozumiałym staje się powołanie się przez organ na powyższy paragraf w/w aktu normatywnego, skoro na gruntach objętych projektem zalesienia znajdują się urządzenia melioracyjne, które jak wynika z opinii [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z [...] lipca 2006 r., stanowią przeszkodę do zalesienia w całości spornych działek o nr.: [...] , [...],[...], z uwagi na panujące tam stosunki wodne, a w stosunku do pozostałych spornych działek o nr.: [...], oraz [...] z uwagi na uwarunkowania ekonomiczne (vide: k. [...] akt organu I instancji). Z niewiadomych też przyczyn organ I instancji uznał powyższy dowód z opinii zarządu melioracji za "warunki zalesienia". Taka interpretacja tego dokumentu, ewidentnie stoi w sprzeczności z jego treścią, a więc w konsekwencji z wynikami postępowania dowodowego i stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1, 3 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba też zaznaczyć, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie przeszedł do porządku nad wyżej wskazanymi uchybieniami organu I instancji, a nadto podkreślił, że oparł swe rozstrzygnięcie na zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego, nie przeprowadzając jednak jakiejkolwiek własnej analizy na okoliczność warunków, w oparciu o które zaszły merytoryczne przesłanki do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Ponadto, tak samo jak organ I instancji, nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów odwołujących się, wyjaśniając jedynie, że zarzuty te będą mogły być podniesione na dalszych etapach postępowania mającego na celu zagospodarowanie terenu, co stanowi ewidentne naruszenie wskazanych w w/w przepisach art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Tymczasem trzeba mieć na względzie, że instytucja uznania administracyjnego dająca organom administracji państwowej pewną swobodę wyboru następstwa prawnego, nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności oraz zasadą uwzględnienia z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Art. 11 k.p.a. nakłada natomiast na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organy te kierowały się rozstrzygając tak, a nie inaczej sprawę z tzw. zakresu uznania administracyjnego. Bez owego "wyjaśnienia", Sąd nie ma możliwość oceny, czy rozstrzygnięcie organu nie narusza prawa, ponieważ nie zna przesłanek dokonania wyboru, spośród dwóch (w przypadku przedmiotowej sprawy) dopuszczalnych przez ustawę (art. 51 ust. 8 w/w ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), a równowartościowych prawnie rozwiązań. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 §1 pkt 1lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ administracji winien w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania.