II SA/Bd 1189/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. M. i S. M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżących od [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. kwotę 268,38 zł (dwieście sześćdziesiąt osiem 38/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) Starosta Powiatowy we W. zatwierdził modernizację ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w jednostce ewidencyjnej – miasto Kowal, jednostce rejestrowej – 552 zgodnie z operatem sporządzonym przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne Sp. z o.o. w Ł. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu [...] 2003 r. pod nr [...] poprzez zmianę z urzędu powierzchni działki nr [...] z 0,0038 ha na 0,0023 ha, oznaczenie dotychczasowej działki nr [...] o powierzchni 0,2235 ha jako dwie działki – [...] o powierzchni 0,2235 i [...] o powierzchni 0,0039 ha oraz ujęcie w ewidencji na działce [...] budynków o powierzchni 91,00 m2, 40,00 m2, 27,00 m2 i 83,00 m2. Od powyższej decyzji odwołali się użytkownicy wymienionych działek – D. i S. M., których wcześniej zawiadomiono o wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego do publicznego wglądu, przy czym D. M. zgłosiła zastrzeżenie do przyjętej w projekcie powierzchni działki nr [...], które to zastrzeżenie nie zostało uwzględnione. W odwołaniu podnieśli, iż nie zgadzają się z decyzją z dnia 10 kwietnia 2004 r. w zakresie ustalonej na 0,0023 ha powierzchni działki, która dotychczas w ewidencji gruntów miała 0,0038 ha, gdyż od tej ostatniej powierzchni łącznie z powierzchnią działki [...] i gospodarstwa rolnego stanowiącego działkę nr [...] opłacają podatki, a nadto – niezgodnie ze stanem faktycznym określono w decyzji na 91 m2 powierzchnię budynku nr 1, która wynosi 81 m2 oraz powierzchnię budynku nr 4 – na 83 m2, podczas gdy zajmuje on powierzchnię 62 m2. Po bezskutecznym wezwaniu D. i S. M. do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających posiadanie przez nich tytułu prawnego do nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji wynikającego z przeniesienia w drodze czynności prawnej prawa lub nabycia jako spadkobiercy tych nieruchomości, [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego wydał w dniu [...] 2004 r. decyzję nr [...] umarzającą na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie odwoławcze w związku z wniesieniem odwołania przez osoby nie będące stronami w rozumieniu art. 28 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa są w zakresie ewidencji gruntów i budynków art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100, poz. 1086 z 2000 r.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W myśl art. 20 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o właścicielu, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – o innych osobach fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, zaś zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 wymienionego rozporządzenia w ewidencji wykazuje się, obok właścicieli nieruchomości, także: • użytkowników wieczystych gruntów, • jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, • państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, • organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, • osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – jedynie na wspólny wniosek dzierżawcy i wydzierżawiającego. Natomiast dodatkowo, jak wynika z art. 51 zamieszczonego wśród przepisów przejściowych prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się również osobę władającego. Przytoczone wyżej przepisy, jak podkreślił organ odwoławczy, uniemożliwiają wprowadzanie do ewidencji nowych faktycznie władających gruntem i budynkami. Z akt sprawy, a zwłaszcza ze znajdującej się w nich kopii aktu notarialnego z 31 maja 1929 r. nie wynika, by odwołujący się wykazali się jakimkolwiek wyżej wymienionym prawem do działek wskazanych w zaskarżonej decyzji i usytuowanych na nich budynków, a więc są faktycznie władającymi nieruchomością nie mającą ustalonego właściciela, w związku z czym, z uwagi na fakt, iż informacje o takich osobach nie wchodzą w skład operatu ewidencji gruntów i budynków, nie posiadają legitymacji procesowej strony, lecz interes faktyczny w niniejszej sprawie, polegający na opłacaniu podatku od przedmiotowej nieruchomości w oparciu o dane ewidencji gruntów i budynków, w myśl art. 21 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono nadto, iż w operacie gruntów jako podmiot ewidencyjny dla działek [...] i [...] wpisany jest władający – J. Z., który już nie żyje, a nie jest możliwe zastosowanie art. 30 § 4 i art. 30 § 5 kpa regulujących następstwo prawne stron, gdyż prawo władania nieruchomością nie jest regulowane przepisami prawa i w związku z tym nie należy do praw zbywalnych. Decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego D. i S. M. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: • naruszenie przepisu art. 28 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżących i art. 105 kpa poprzez uznanie sprawy za bezprzedmiotową, • niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, • błędne przyjęcie, iż posiadanie nie należy praw zbywalnych, w związku z czym niemożliwe jest zastosowanie wobec skarżących art. 30 § 4 i § 5 kpa, • niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w związku z ustaleniem, iż skarżący nie są stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Ze skargi wynika, że J. Z. był właścicielem, a nie tylko władającym nieruchomością, na co wskazuje akt notarialny z dnia 31 maja 1929 r. i jakkolwiek postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po nim i jego córce M. M. nie zostały przeprowadzone, to skarżący są samoistnymi posiadaczami działek nr [...] i [...] i ustawowymi spadkobiercami po M. M. zd. Z. – jedynej córce J. i G. Z. Skarżący więc nie wykazując się tytułami prawnymi do tychże działek, wykazali się prawem posiadania, które nabyli w wyniku dziedziczenia. Poza tym, zdaniem skarżących władanie jest tożsame z pojęciem posiadania, które może stanowić przedmiot dziedziczenia, a tym samym należy do praw zbywalnych i jest regulowane przepisami prawa – Kodeksu cywilnego. Reasumując, w ocenie skarżących, wykazali oni, że posiadają interes prawny w niniejszej sprawie, a więc po zastosowaniu art. 30 § 5 kpa są stronami postępowania, które w związku z tym nie stało się bezprzedmiotowe i nie było podstaw do jego umorzenia. Nadto wg skarżących, organ II instancji winien w uzasadnieniu swej decyzji ustosunkować się do decyzji organu I instancji, który uznał ich za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego, jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Musi istnieć więc norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Unormowania materialnoprawne dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zawarte są w rozdziale 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W świetle treści art. 20 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy atrybut strony w postępowaniu dotyczącym zakładania oraz uaktualniania (zmian) ewidencji gruntów i budynków mają jako podmioty podlegające wykazaniu w ewidencji właściciele gruntów i budynków, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Do władających zaś gruntami i budynkami zaliczono podmioty wymienione w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, przepis przejściowy art. 51 prawa geodezyjnego i kartograficznego obliguje do wykazywania w ewidencji gruntów i budynków, obok właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, również osoby władającej. Unormowanie to dotyczy stanu faktycznego, w którym władający był wpisany do ewidencji na podstawie uprzednio obowiązującego dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Powyższy przepis czyniąc władającego podmiotem ewidencji, podobnie jak wskazany wyżej art. 20 ust. 2 pkt 1 stanowi materialnoprawną podstawę uprawnień władającego gruntem lub budynkiem jako strony, do czasu uregulowania przez niego spraw własnościowych. W rejestrze gruntów – jednostka rejestrowa G 522 według dotychczasowego stanu, jako władający działkami [...] i [...]. figurował Z. J. Zgodnie natomiast z nowym stanem, jak wynika z akt administracyjnych, w rejestrze gruntów - jednostka rejestrowa G 522 wskazano jako właścicieli wymienionych działek oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...] i [...] J. Z.i G. Z. oraz jako współużytkowników D. M. i S. M. W piśmie z dnia 9 lipca 2004 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. Geodeta Powiatowy we W. wyjaśnił, że w operacie ewidencyjnym ujawniono jako współużytkowników nieruchomości małżonków D. i S. M. na podstawie informacji udzielonych przez samych zainteresowanych, a także informacji uzyskanej w Urzędzie Miasta i Gminy K., iż są oni płatnikami podatku od przedmiotowej nieruchomości, gdyż mimo, iż właściciele nieruchomości nie żyją, nie przedstawili oni dokumentów stanowiących podstawę do dokonania zmiany podmiotu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skoro D. i S. M. nie przedstawili dowodów, że są właścicielami działek, a jednocześnie z materiałów postępowania administracyjnego nie wynika, by przed dniem 1 lipca 1989 r. tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) byli wpisani do ewidencji jako władający w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 32), to w świetle treści art. 51 tej ustawy brak było podstaw do dokonania obecnie w ewidencji zmiany polegającej na ujawnieniu ich w niej jako użytkowników. Niemniej fakt ujęcia wyżej wymienionych w operacie ewidencyjnym, a nadto również skierowanie do nich jako jedynych adresatów, decyzji z dnia 10 kwietnia 2004 r. zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny wprowadzający zmiany w zakresie jednostki rejestrowej 552 w odniesieniu do ewidencji gruntów i budynków spowodowały, iż posiadali oni jako strony postępowania administracyjnego prawo do zaskarżenia decyzji organu I instancji, co obligowało organ II instancji do rozpatrzenia wniesionego przez nich odwołania i wydania stosownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, a wskazuje na to treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (m.in. skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie) może jedynie uchylić tę decyzję i orzec odmiennie co do meritum lub uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie ( to ostatnie m.in., gdy decyzja skierowana jest do osoby nie będącej stroną w sprawie). Przytoczona w uzasadnieniu decyzji [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchwała NSA z dnia 7 maja 1999 r. dotycząca umorzenia postępowania odwoławczego, podjęta została na tle odmiennego stanu faktycznego – w którym podmiot nie uczestniczący w postępowaniu I instancji jako strona, wniósł odwołanie, a organ II instancji stwierdził, iż nie posiada on przymiotu strony. Sąd podziela natomiast stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skarżących, brak było podstaw do zastosowania art. 30 § 4 i 30 § 5 kpa. Przepis § 5 art. 30 przewidujący działanie w charakterze stron osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, względnie kuratora wyznaczonego przez sąd, dotyczy wyłącznie spadków nie objętych. Spadek zaś jest nie objęty nie wtedy, kiedy spadkobiercy jeszcze nie złożyli oświadczenia do spadku i kiedy nie nastąpiło jeszcze prawomocne stwierdzenie praw do spadku, ale wówczas, gdy spadkobierca, czy spadkobiercy nie objęli spadku faktycznie w użytkowanie, zarząd czy przechowanie. Ze skargi natomiast wynika, iż użytkowane obecnie działki skarżąca otrzymała od swej matki, a ta weszła w ich posiadanie po śmierci rodziców – małżonków G. i J. Z.. Z kolei następstwo prawne, o którym mowa w § 4 art. 30 kpa, nabyte na podstawie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej winno być wykazane według przepisów prawa cywilnego – prawomocnym orzeczeniem sądowym stwierdzającym nabycie spadku. Tymczasem mimo wezwania przez organ odwoławczy, skarżący nie przedłożyli dokumentów wykazujących, że są spadkobiercami widniejącego w ewidencji gruntów J. Z. Nadto wbrew podniesionemu w skardze zarzutowi, organ odwoławczy nie może orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji – rozstrzygnięcie takie może dotyczyć tylko decyzji ostatecznej, zaś organ Ii instancji może wydać jedynie decyzję o treści określonej przepisem art. 138 § 1 i § 2 kpa. Uznając, iż decyzja [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2004 r. wydana została z naruszeniem art. 28 kpa w związku z art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.