II SA/Bd 1189/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy działając na podstawie art. 140mb pkt 2 oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 – dalej "p.r.d.") nałożył na M. Ł. (dalej: strona, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia w terminie nieprzekraczającym 30 dni o nabyciu pojazdu marki Renault Megane o numerze VIN: [...], o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nabyła w dniu 7 kwietnia 2021 r. ww. pojazd i nie dopełniła spoczywającego na niej obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 polegającego na zgłoszeniu w terminie nieprzekraczającym 30 dni faktu nabycia przedmiotowego pojazdu. Ponadto organ przedstawił argumentację, która w jego ocenie uniemożliwiała zastosowanie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") stanowiącego o przesłankach odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, iż nie wiedziała o obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu. Powyższy obowiązek zrealizowała niezwłocznie po otrzymaniu pisma. Dalej wyjaśniła, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, która jest na stracie od ponad roku i dlatego jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Końcowo skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nałożenie na nią pouczenia. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i nałożyło na skarżącą karę pieniężną w wysokości 200 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przewodnim celem wprowadzenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu jest uniknięcie wątpliwości co do prawa własności pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pewności, że rejestry państwowe są aktualne oraz posiadają wpisy dotyczące właściciela pojazdu. Ustawodawca, wprowadzając art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w jego obecnym brzmieniu, wraz z sankcją zawartą w art. 140mb pkt 2 tej ustawy, zmierzał do poprawy warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Inna interpretacja niechybnie prowadziłaby do wniosku, że przepis art. 140mb pkt 2 tej ustawy ma za zadanie jedynie nakładanie kar na osoby nabywające lub zbywające pojazd w nieświadomości niedopełnienia obowiązku zawiadomienia. Powyższy obowiązek został nałożony zarówno na zbywcę, jak i na nabywcę pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zawiadomienie o nabyciu pojazdu nie zwalnia z obowiązku zawiadomienia o jego zbyciu i odwrotnie. Dalej organ wskazał, że skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni od dnia nabycia pojazdu. Pojazd nabyła w dniu 7 kwietnia 2021 r., a zatem termin na zawiadomienie organu upłynął w dniu 10 maja 2021 r. Organ o fakcie nabycia pojazdu został zawiadomiony dopiero w dniu 2 czerwca 2023 r., tj. 736 dni po terminie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 140n ust. 4 p.r.d. ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, tj. braku korzyści z tytułu naruszenia prawa oraz faktu, że było to pierwsze naruszenie tego typu przez odwołującą i tego, iż strona sama zawiadomiła o nabyciu pojazdu. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium uznało, iż zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej w minimalnym wymiarze przewidzianym przepisami ustawy, tj. w wysokości 200 zł. 4. W skardze do tut. Sądu skarżąca zarzucając naruszenie art. 140mb, art. 140n p.r.d., art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 189f k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozwijając sformułowane zarzuty strona podniosła, że nie uzyskała z powodu zaniechania obowiązku żadnej korzyści majątkowej. Nadto, w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (autokomis), która przynosi stratę, niedochowanie administracyjnemu terminowi miało miejsce po raz pierwszy. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ miał uzasadnioną podstawę do zastosowania art 189f k.p.a. poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, z jednoczesnym wydaniem postanowienia z odpowiednim pouczeniem skarżącej. Brak było zatem w ocenie strony przesłanki do zastosowania art. 140mb i 140n ust. 4 p.r.d., ponieważ niejako pierwszeństwo w zakresie nakładania kar administracyjnych ma art. 189f k.p.a. - przy łącznym wypełnieniu przesłanek z tegoż przepisu. Ponadto w ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjne, niejasne i nie opiera się na całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W związku z powyższym decyzja organu jest niezrozumiała, a przede wszystkim oparta na błędnie i tylko częściowo ustalonym stanie faktycznym. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej "ustawa COVID-19") niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. 7. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2023 r., którą organ na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. nałożył na skarżącą karę administracyjną w wysokości 200 zł. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie wskazuje, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1.000 zł. Przywołany przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. stanowi z kolei, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Na gruncie powołanych przepisów organy orzekające prawidłowo przyjęły, że strona nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku poinformowania Prezydenta o nabyciu przedmiotowego pojazdu. Poza sporem pozostaje, że w dniu 7 kwietnia 2021 r. skarżąca nabyła przedmiotowy pojazd, a zgłosiła ten fakt organowi dopiero 2 czerwca 2023 r., czyli po upływie 30-dniowego terminu. Wskazania w tym miejscu wymaga, że w związku z panującą od 2020 r. pandemią ustawodawca przyjął ustawę COVID-19, która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r. Zgodnie z jej art. 31i ust. 1 w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 do dnia 31 grudnia 2020 r.: 1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Natomiast art. 31ia ust. 1 ustawy COVID-19 stanowi, że w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy COVID-19 (która weszła w życie z dniem 23 lipca 2021 r.) do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19: 1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Powyższe regulacje nie mają jednak zastosowania w kontrolowanej sprawie, skoro nabycie pojazdu (7 kwietnia 2021 r.) nastąpiło już po okresie, o którym mowa w art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19, w czasie którego obowiązywał wydłużony do 180 dni termin na zawiadomienie o nabyciu pojazdu, a przed wydłużonym do 60 dni okresem dla tegoż zawiadomienia na mocy art. 31ia ust. 1 ustawy COVID-19. 8. W realiach kontrolowanej sprawy zarzucając skarżącej przekroczenie terminu ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. organy całkowicie pominęły instytucję przywrócenia terminu, jaka wprowadzona została przepisem art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego przepisu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 491 ze zm.) i trwał do dnia 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Regulacja ta znajduje przy tym zastosowanie także w razie uchybienia terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Przewidziany tam termin stanowi bowiem termin zawity, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony w postaci kary pieniężnej z art. 140mb pkt 2 p.r.d. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. II GSK 821/22 przepis art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków. W przepisie art. 15zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn˛ ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn˛ ust. 1 ustawy COVID-19 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn˛ ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn˛ jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w przywołanym wyroku, wskazany w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. termin do zawiadomienia organu o nabyciu/zbyciu pojazdu ma charakter materialny. Niezachowanie terminu do zawiadomienia organu o nabyciu/zbyciu pojazdu w świetle p.r.d. wywołuje ujemny skutek dla strony, którym jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu pojazdu (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). 9. W konsekwencji stwierdzić należy, że organy stwierdzając uchybienie przez skarżącą terminu - z uwagi na zgłoszenie o nabycia pojazdu, które miało miejsce 7 kwietnia 2021 r. - powinien był w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe czynności w kontrolowanej sprawie nie zostały jednak przez organ podjęte, przez co doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Zaniechanie to nie tylko stanowi uchybienie spoczywającego na organie obowiązku należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 zd. 1 k.p.a.), lecz także obowiązku prowadzenia tego postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skoro w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie zastosował przepisu art.15zzzzzn˛ ustawy COVID-19 i nie wyznaczył stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to należało stwierdzić, że doszło do pozbawienia strony możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne przywrócenie terminu spowoduje, że skarżącej nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. W pierwszej kolejności zatem organ I instancji winien będzie zawiadomić skarżącą w trybie art. 15zzzzn˛ ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 o uchybieniu terminu i wyznaczyć stronie 30-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Od złożenia takiego wniosku i wyniku jego rozpoznania zależy tok dalszego procedowania. Dopiero po przyjęciu, że strona naruszyła termin do zgłoszenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, a więc po przyjęciu, że skarżąca w ogóle powinna ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. organ zobowiązany będzie do rozważenia zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. organ rozważy dopiero po stwierdzeniu przesłanek do nałożenia kary administracyjnej wynikającej z art. 140mb pkt 2 p.r.d. Wobec powyższego przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. 10. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.