II SA/Bd 119/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. K. z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. za rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza przy ulicy [...] w O. realizowanej przez J. F. bez wymaganej ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygniecie zapadło w oparu o następujące ustalenia. Jak ujawniono w toku kontroli z dnia [...] października 2008 r. inwestor dokonał w warunkach samowoli budowlanej rozbudowy budynku polegającej na wykonaniu poddasza użytkowego. W ramach istniejącej kubatury wybudowany został również garaż jak i dwa tarasy od strony wschodniej oraz zadaszony od strony północnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na powyższe okoliczności wydał w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie, na mocy którego zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów umożliwiających doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki w nim zawarte J. F. spełnił, zatem w ocenie organu zaistniały przesłanki do dokonania legalizacji samowoli. Organ orzekający powołując się na treść art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalił więc opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. . Rozstrzygnięcie to zostało zakwestionowane przez inwestora, który z zażaleniu wywodził, iż na organie orzekającym ciążył obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stronie sposobu naliczenia opłaty, a nie jak to uczyniono, ograniczenie się jedynie do przytoczenia treści odpowiedniego przepisu. Ponadto J. F. stwierdził, że nie kwestionuje faktu rozpoczęcia budowy bez wymaganej decyzji, jednakże za zaistniałą sytuację jego zdaniem ponosi winę inspektor nadzoru budowlanego, przez którego został wprowadzony w błąd sądząc, iż wszelkie kwestie związane z dokumentacją budowy zostały w sposób właściwy załatwione. Argumentował również, że jego inwestycja jest realizowana zgodnie z decyzja o warunkach zabudowy i nie stanowi dolegliwości dla nieruchomości sąsiednich. Podkreślił, iż mimo skromnej sytuacji materialnej poniósł już znaczne koszty w celu zapewnienia sobie i rodzinie właściwych warunków mieszkaniowych. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał na bezsporność kwestii związanej z faktem zaistnienia samowoli budowlanej wyjaśniając jednocześnie, iż ewentualna odpowiedzialność inspektora nadzoru budowlanego za zaistniałą sytuację nie ma wpływu na postępowanie legalizacyjne, a co się z tym wiąże także i na konieczność ustalenia stosownej opłaty. Wyjaśnił, że na etapie wstrzymania prowadzonych robót J. F. został uprzedzony o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wpłacenie będzie warunkiem do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał sposób naliczenia wysokość tej opłaty za odpowiednio wykazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji wykluczało zasadność zarzutu naruszenia art. 8, art. 9 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt zrealizowania nadbudowy i rozbudowy w sposób nie powodujący uciążliwości dla otoczenia oraz zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi określił jako nie mający wpływu na kwestię jej wysokości wskazując, iż jest ona wielkością wyliczaną w oparciu o obowiązujące przepisy, a nie wielkością dowolnie wyznaczaną przez organ. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie J. F. podtrzymał swoje zarzuty zawarte w zażaleniu, wnosząc o jego uchylenie. Ponownie zakwestionował zarówno sposób jak i zasadność naliczenia opłaty legalizacyjnej. Wskazał również na zawinione działanie inspektora nadzoru budowlanego, które związane było z zaniedbaniami w zakresie konieczności zgromadzenia właściwej dokumentacji, co w konsekwencji zrodziło obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów organów administracji publicznej, wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, to jest zgodności z przepisami powszechnie obwiązującego prawa. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzygając w graniach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uchylenie zaś kwestionowanego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) następuje tylko w razie wydania go z naruszeniem przepisów prawa w stopniu co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Takiego zarzutu zaskarżonemu rozstrzygnięciu postawić nie można. Okolicznością bezsporną jest, że rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza przy ulicy S. B. Nr [...] w O., którego dotyczy ustalona opłata legalizacyjna powstał bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę (na co wskazują ustalenia dokonane w trakcie postępowania kontrolnego). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże nakaz rozbiórki będący najdalej idącą w ramach przepisów cytowanej ustawy sankcją prawną, jak wynika z art. 48 ust. 2 i dalszych unormowań ustawy, może być orzeczony jedynie wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli inaczej mówiąc nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określono, iż czynności zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia mogą być podjęte, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc w pierwszym rzędzie, po uzyskaniu informacji o samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zachodzą w sprawie wskazane w powyższym przepisie okoliczności. Dopiero w razie stwierdzenia łącznego ich zaistnienia, co jest równoznaczne ze spełnieniem wstępnych warunków legalizacji, organ ten wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tymże przepisie, wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych, o ile nie zostały faktycznie jeszcze zakończone. Przedłożenie w zakreślonym terminie wszystkich żądanych dokumentów należy, w świetle art. 48 ust. 5 ustawy traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona, co z kolei umożliwia kontynuowanie procedury legalizacyjnej. W art. 49 ustawy Prawo budowlane uregulowana została dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ obligowany jest ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki (terenu) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku planu winien posłużyć się, przede wszystkim przepisem, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Badanie projektu budowlanego ma wówczas miejsce w aspekcie funkcji obiektu określonej w projekcie i stanowi ponowienie wstępnej czynności organu dokonanej przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2. Poza tym organ bada kompletność projektu budowlanego w oparciu o art. 34 Prawa budowlanego rozrządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz posiadanie przez inwestora opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przy pozwoleniu na budowę, jak również, czy projekt budowlany wykonała osoba legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Z treści art. 49 ust. 1 ustawy wynika, że na tym etapie organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do badania zgodności projektu zagospodarowania działki (terenu) z przepisami techniczno - budowlanymi. Jeśli w trakcie oceny projektu budowlanego na gruncie art. 49 ust. 1 pkt 1 - 3 organ nie stwierdzi naruszeń, w drodze postanowienia ustala opłatę legalizacyjną, której uiszczenie w terminie zobowiązuje go do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy ukończonej), a gdy budowa jest w toku - także o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W świetle przedstawionej wyżej analizy przepisów regulujących proces legalizacji samowoli stwierdzić należy, że art. 49 Prawa budowlanego nie ma charakteru w pełni samodzielnego i zastosowanie go jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki ustawowe określone wart. 48. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż z tak przeprowadzonym postępowaniem legalizacyjnym mamy do czynienia w badanym przypadku. Organ stwierdzając fakt dokonania samowoli budowlanej wstrzymał roboty i zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, co zostało spełnione. Przechodząc do kolejnego etapu postępowania zobowiązany był w świetle przytoczonych regulacji do naliczenia opłaty legalizacyjnej. W tym celu powołał się na brzmienie art. 59 f Prawa budowlanego, zgodnie z którym naliczona opłata legalizacyjna winna wynosić: iloczyn - stawka opłaty "s" (stała określona Prawem budowlanym) wynosząca aktualnie 500 zł (x) współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" (budynek mieszkalny jednorodzinny - kategoria I) wynoszący 2,0 (x) współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" wynoszący 1,0 (x) 50 krotne podwyższenie (wynika z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego) - (500 zł x 2 x 1) x 50 = 50.000 zł. Wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyliczenie w ocenie Sądu należy uznać za właściwe i zgodne z przepisami. Podkreślenia wymaga również fakt, iż jak to zostało wyżej wykazane na płaszczyźnie przytoczonych regulacji, obowiązek naliczenia opłaty legalizacyjnej jest nieodłącznym elementem postępowania zmierzającego do doprowadzenia samowolnie postawionego budynku do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, zarzuty zarówno co do konieczności jak i zasadności naliczenia przez organy orzekające opłaty nie zasługują na uwzględnienie. Tak samo należy ocenić argumenty skarżącego związane z faktem zrealizowania nadbudowy i rozbudowy w sposób nie powodujący uciążliwości dla otoczenia oraz zgodnie z warunkami techniczno - budowlanymi, gdyż stanowią one wyłącznie jedną z przesłanek do ewentualnego zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W innym przypadku organ nadzoru budowlanego wydałby bowiem nakaz rozbiórki (doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego). Nadto, podnoszona przez skarżącego kwestia odpowiedzialności inspektora nadzoru budowlanego nie mieści się w zakresie przeprowadzonego postępowania, a zarzuty wysuwane pod tym kątem wyłączone są z kognicji administracyjnej, czy sądowoadministracyjnej, co oznacza, iż nie podlegają one ocenie zarówno Sądu jak i organów orzekających w niniejszej sprawie. Ze względu na powyższe uznając, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) oddalił skargę.