II SA/Bd 1190/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 14 lutego 2007r. sprawy ze skargi "P." S.A. w W. na decyzję [...[ Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie zakazu przywozu przetworzonych białek zwierzęcych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ch., działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 33, poz. 287 z późn. zm.), art. 8 ust. 2 - 6 rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, zakazał przedsiębiorstwu P. S.A. [...] przywozu przetworzonych białek zwierzęcych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej, nadając jednocześnie temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Dodatkowo organ zastrzegł, że cofnięcie zakazu możliwe będzie po uzyskaniu każdorazowo zezwolenia Głównego Lekarza Weterynarii na przywóz białek pochodzenia zwierzęcego z Państw Członkowskich oraz przy jednoczesnym spełnieniu warunków, iż każdej przesyłce musi towarzyszyć dokument handlowy; każda przesyłka musi trafić bezpośrednio do zakładu w miejscu przeznaczenia i należy informować właściwe władze w miejscu przeznaczenia o każdej przesyłce, zgodnie z obustronnym porozumieniem (system Traces). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że P. S.A. [...] używa do produkcji karm dla zwierząt towarzyszących białek pochodzenia zwierzęcego pochodzących z Państw Członkowskich Unii Europejskiej bez stosownego zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 8 ust. 2 - 6 rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona postępowania - P. S.A. z siedzibą w W., wnosząc od niego odwołanie i zarzucając nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. ze względu na wydanie bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o właściwości. Uzasadniając swoje stanowisko strona odwołująca stwierdziła, że zezwolenie, o którym mowa w w/w art. 8 cyt. rozporządzenia, wydawane jest w Polsce przez Głównego Lekarza Weterynarii na wniosek wysyłającego produkty z terytorium innego Państwa Członkowskiego, w związku z czym wywiedziono, że to wysyłający zobowiązany jest uzyskać zezwolenie na przyjęcie produktów w innym Państwie Unii, a nie odbiorca produktów na ich przywóz, w związku z czym zaskarżone decyzje wydane zostały w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepis nie przewiduje, tzn. bez podstawy prawnej. Ponadto podniesiono, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie posiadał uprawnienia do wydawania jakiejkolwiek decyzji w przedmiotowym zakresie, ponieważ zgodnie z art. 8 cyt. rozporządzenia kompetencje do udzielania zgody przypisane są wyłącznie "właściwym władzom", co zgodnie z definicją opisaną w art. 2 tego aktu oznacza organ centralny Państwa Członkowskiego. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego podniesiony zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej jest bezzasadny, ponieważ podstawę prawną do wydania przedmiotowej decyzji stanowią przepisy ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (art.15 ) oraz rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Zwrócono też uwagę, iż przepisy rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 dają kompetencje organom sprawującym nadzór weterynaryjny do stosowania środków wykonawczych w stosunku do podmiotu, którego działanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto powołany na wstępie decyzji organu I instancji przepis art. 54 ust. 1 i 2 lit. b daje kompetencje Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii do zastosowania rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ przyznał, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedynie wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a., lecz w tym przypadku podstawa prawna realnie istnieje, nie ma tylko o niej prawidłowej informacji w decyzji wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii; powołano się przy tym na wyrok NSA z 25 lutego 1983r., (sygn. akt II SA. 1904/82, OSPIKA 1983r., Nr 12, poz. 271). Oprócz tego, wbrew zarzutom strony, organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Lekarz Weterynarii był uprawniony do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej na podstawie art.15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przedsiębiorstwo P. S.A. w W. zarzuciło brak uprawnień Powiatowego Lekarza Weterynarii do wydania zaskarżonej decyzji w I instancji i wniosło o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zdaniem strony skarżącej art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi określa procedurę "wysyłki" produktów do innych państw członkowskich, przy czym jak wskazano, zezwolenie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia jest w istocie wymianą informacji pomiędzy "właściwymi władzami" o miejscu pochodzenia i miejscu przeznaczenia surowca w związku z czym przepis ten nie przewiduje wydania zgody w formie decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii. Zwrócono też uwagę, iż dopiero w sytuacji nie wykorzystywania otrzymanego towaru do wyznaczonych celów lub nie prowadzenia pełnej dokumentacji przez zainteresowaną stronę, Powiatowy Lekarz Weterynarii może zastosować sankcje określone w art. 54 ust. 1 i 2 pkt b Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Strona skarżąca podtrzymała zarzut naruszenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii przepisów o właściwości poprzez wydanie decyzji w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepis nie przewiduje, co miałoby prowadzić do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi mogą być przewożone bezpośrednio do zakładu miejsca przeznaczenia po wyczerpaniu procedury określonej w tym przepisie m.in. po zawiadomieniu Głównego Lekarza Weterynarii Polski przez kompetentne władze państwa wysyłającego o takim zamiarze, co prowadzi do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przywozu i jednocześnie określa jego warunki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą przywozu przetworzonych białek zwierzęcych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Należy mieć także na względzie, że kontrola legalności obejmuje również badanie zaskarżonych aktów prawnych w zakresie ich zgodności z prawodawstwem Unii Europejskiej. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy problematyka regulacji przepływu określonych towarów, w rozpatrywanym przypadku produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, pomiędzy państwami - członkami Unii Europejskiej, została w zasadniczej części uregulowana odpowiednimi aktami prawodawstwa wspólnotowego, w związku z czym zasadność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności odnieść należy do tej grupy przepisów obowiązującego prawa. Wchodzące w skład unijnego prawodawstwa - rozporządzenia, stanowią akty wtórnego prawa wspólnotowego, będące źródłem prawa o bezpośredniej skuteczności. Oznacza to, że taki akt jest stosowany bezpośrednio i bezpośrednio obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym państwa wchodzącego w skład Unii Europejskiej. Warunkiem wywołania bezpośredniego skutku stosowalności tego prawa jest ustalenie, że przepis ma charakter wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy (por. wyrok ETS z 5 lutego 1963, NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming van Gend en Loos v. Netherlands Inland Revenue Administration, Case 26-62 ECR English special edition 1963, str. 00001). W wyroku tym Europejski Trybunał Sprawiedliwości wiąże bezpośredni skutek przepisu prawa wspólnotowego z przyznaniem praw dla jednostki (element subiektywny). Przyjmuje się szerokie rozumienie skutku bezpośredniego, co oznacza, że prawa indywidualne wynikają nie tylko z postanowień pozytywnych, lecz także obowiązków, które nakładane są na podmioty czy państwa członkowskie. Pojęciu "praw indywidualnych" należy nadawać najszersze znaczenie, a w wyjątkowych wypadkach znaczenie wykraczające poza to, co w prawie i tradycji prawnej krajowej jest uznawane za prawo indywidualne. Przepis prawa wspólnotowego jest wystarczająco precyzyjny, gdy obowiązek, który nakłada na jednostkę został sformułowany jednoznacznie. Wymaganie jednak, że przepis wywołujący skutek bezpośredni musi być jasny i wystarczająco precyzyjny, nie oznacza, że takiego skutku nie wywołują przepisy prawa wspólnotowego, których znaczenie budzi wątpliwości (wyrok ETS z 4 kwietnia 1968 r., Firma Fink - Frucht GmbH v. Hauptzollamt München - Landsbergerstrasse (sprawa 27 - 67 European Court reports ęnglish special edition 1968, str. 00223). Rozporządzeniem (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 3 października 2002 r. ustanowiono przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Miały one zapewnić m.in. uniknięcie ryzyka rozproszenia czynników chorobotwórczych. W tym celu ustalono już w preambule rozporządzenia (pkt 10), że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego winny być przetworzone, przechowywane i trzymane oddzielnie w zatwierdzonym i nadzorowanym zakładzie, wyznaczonym przez zainteresowane Państwo Członkowskie, a także wskazano na konieczność zastosowania szczególnych wymagań co do wprowadzania na rynek niektórych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (pkt 19). Przewidziano też konieczność wprowadzania i ustanowienia szczególnych zasad w sprawie kontroli zakładów przetwórczych, w szczególności w odniesieniu do szczególnych procedur udzielania zezwoleń na wykorzystywanie metod przetwórczych i wewnętrznego nadzoru produkcji (pkt 12 preambuły). Art. 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że ustanawia ono zasady dla ochrony zdrowia ludzi i zwierząt w odniesieniu do gromadzenia, transportu, przechowywania, przetwarzania oraz wykorzystywania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w celu uniknięcia ryzyka, jaki stwarzają one dla zdrowia ludzi lub zwierząt. Wysyłka produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów przetworzonych do innych Państw Członkowskich odbywa się według reguł określonych w art. 8 cyt. rozporządzenia. Reguły te są bezwzględnie obowiązujące, co wynika wprost z brzmienia pkt 1 tego artykułu. W przypadku więc przyjęcia surowców, o których mowa w rozporządzeniu, konieczne jest uzyskanie zezwolenia na przyjęcie od Państwa Członkowskiego, stanowiącego miejsce przeznaczenia. Należy zaznaczyć, że produkty przewożone są bezpośrednio do zakładu w miejscu przeznaczenia, który musi zostać zatwierdzony zgodnie z rozporządzeniem (art. 8 pkt 2 i 3 lit. b). Wskazana regulacja odnosi się zatem do obowiązków, które muszą być spełnione w miejscu przeznaczenia i wpisuje się w szeroko pojętą ochronę, nadzór i ograniczenie ryzyka rozproszenia czynników chorobotwórczych, określonych w preambule. Obowiązki Państwa Członkowskiego wysyłającego surowce zostały sformułowane w art. 8 pkt 4 cyt. rozporządzenia stanowiącego, że właściwe władze państwa wysyłającego informują właściwe władze w miejscu przeznaczenia o każdej przesyłce za pośrednictwem systemu ANIMO ( obecnie Traces) lub w inny sposób, uzgodniony w obustronnym porozumieniu. Po uzyskaniu takiej informacji władze państwa przeznaczenia potwierdzają fakt nadejścia przesyłki. Należy jednak zwrócić uwagę, że możliwość udzielenia przez właściwe władze państwa przeznaczenia, zezwolenia na przywóz, uzależniona jest od skonkretyzowania w niezbędnym zakresie przedmiotu tej przesyłki, chociażby co do takich elementów jak rodzaj surowca, ilości, zakład przeznaczenia. Nie sposób wyobrazić sobie, by w omawianej sytuacji wystarczającym okazało się abstrakcyjne zezwolenie na przywóz produktów objętych rozporządzeniem. W tych okolicznościach konkretyzacja przedmiotu prawa może odbywać się tylko w warunkach zindywidualizowania podmiotu, dla którego surowiec jest przeznaczony. Taka indywidualizacja może nastąpić wyłącznie przez udzielenie zezwolenia podmiotowi zainteresowanemu w imporcie danego surowca. Wydane w tych warunkach zezwolenie jest wyrazem woli właściwej władzy państwa przyjmującego. W przypadku więc ,gdy właściwy organ wykryje niezgodności, to zgodnie z art. 54 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, podejmuje działania zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje odpowiednie środki zaradcze, biorąc jednocześnie pod uwagę okoliczność rodzaju wykrytej niezgodności oraz poprzednich danych podmiotu w zakresie niezgodności. Możliwość ograniczenia lub zakazu wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt, to środki przewidziane w ust. 2(b) cyt. art. 54 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, służące realizacji działań, o których wyżej mowa. W sytuacji przywozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego niezgodnie z przewidzianymi dla takiego przywozu warunkami; z pominięciem drogi przewidzianej przez art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002, uznać należy za uprawnioną obligatoryjność podjęcia przez właściwy organ stosownych działań, w tym także wydania decyzji zakazującej stronie przywozu przetworzonych białek zwierzęcych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu I i II instancji naruszenia przepisów określających ich właściwość rzeczową. Należy przyznać rację stronie skarżącej wskazującej, iż "właściwe władze", o których mowa w art. 8 ust. 4 Rozporządzenia (WE) 1774/2002, to zgodnie z definicją opisaną w art. 2 tego rozporządzenia "organ centralny Państwa Członkowskiego właściwy do zapewnienia zgodności z wymaganiami mniejszego rozporządzenia lub każdy inny organ, któremu organ centralny przekazał swoje kompetencje, w szczególności dotyczące kontroli pasz: definicja może również obejmować, gdzie sytuacja tego wymaga, odpowiedni organ państwa trzeciego ". Jednak o ile cytowana regulacja odnosi się właśnie do procedury związanej z uzyskaniem od Głównego Lekarza Weterynarii zezwolenia (zgody) na przywóz przetworzonych białek zwierzęcych z Państw Członkowskich Unii Europejskiej i jednocześnie określa warunki tego przywozu, to w kwestii podjęcia właściwych działań w trybie art. 54 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 stosowną decyzje podejmuje "właściwy organ", które to pojęcie nie jest tożsame z użytym w art. 8 ust. 4 rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002, przez co nie wyklucza Powiatowego Lekarza Weterynarii od podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Reasumując podkreślić należy, że w sprawie przewozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, pomiędzy państwami - członkami Unii Europejskiej, występują równolegle dwa rodzaje postępowań mających na celu uniknięcia ryzyka, jaki stwarzają one dla zdrowia ludzi lub zwierząt tj. obowiązek współpracy pomiędzy władzami Państw Członkowskich poprzez informowanie o danej przesyłce właściwych władz Państwa Członkowskiego przeznaczenia i jej akceptację przez te władze (upewniającą bezpieczny transport i stosowanie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego) oraz indywidualizacja w zakresie importu danego surowca, poprzez udzielenie zezwolenia podmiotowi zainteresowanemu przywozem konkretnych surowców. Niejako uzupełnieniem tych postępowań, w zakresie kontroli przestrzegania normujących je przepisów jest regulacja zawarta w art. 54 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, poprzez którą następuje ewentualna weryfikacja prawidłowości prowadzonego postępowania, ze wszystkimi przewidzianymi przez prawo konsekwencjami. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.