II SA/Bd 1190/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Burmistrz Ś. na podstawie art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 36 ust. 1, art. 39 ust. 2 oraz art. 102 ust. 1, art. 106 ust 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, 2369 ze zm., dalej powoływana jako ups) w zw. z art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 187, dalej powoływana jako kpa) orzekł o przyznaniu H. J. (dalej określana jako Skarżąca) pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na: zakup lekarstw w kwocie 26,11 zł, opłacenie rachunku za wodę w kwocie 13,80 zł i zakup odzieży w kwocie 50 zł na miesiąc maj 2021 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 23.04.2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej - zasiłku celowego. W uzasadnieniu wniosku podała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej, nie pracuje zawodowo. W trakcie wywiadu ustalono, że Skarżąca oczekuje przyznania zasiłku celowego na zakup lekarstw, odzieży, środków czystości i środków higieny oraz na opłacenie rachunku za wodę i spłatę zaległości za zużycie gazu, wody oraz ścieków, za telefon, za ubezpieczenie w L. i spłatę zaległości zgodnie z wezwaniem Biura Centrum Windykacji Finansowej we W. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów ustalono, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada dochód, na który składa się (zgodnie z art. 8 ust. 3 ups) zasiłek stały w kwocie 645 zł. Dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, czyli 701 zł. Ponadto, jak wynika z dokumentacji, Skarżąca jest osobą niepełnosprawną. Organ I instancji wskazał na treść art. 39 ups. Zakłada on zapewnienie gorącego posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom będącym w szczególnie trudnej sytuacji. W związku z powyższym wskazano, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, ponieważ dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 701 zł i występuje jednocześnie niepełnosprawność, w związku z czym potrzeby wymienione we wniosku są uzasadnione, natomiast okres, na jaki jest przyznawana pomoc, ustala się w zależności od okoliczności sprawy. Ze względu na konieczność przestrzegania dyscypliny budżetowej organ I instancji wskazał, że, przyznając świadczenia pieniężne, musi kierować się możliwościami finansowymi, bowiem plan budżetu na 2021 r. na zasiłki celowe stanowi kwota 500.000 zł, co daje miesięcznie kwotę 41.667 zł. Organ wskazał, że jest 1100 rodzin uprawnionych do zasiłku celowego, w tym 300 rodzin bez dochodu oraz, że na dzień wydania decyzji wpłynęło łącznie 1516 wniosków o przyznanie pomocy. Rozumiejąc trudną sytuację życiową Skarżącej, udzielono zasiłku celowego w podanej w sentencji decyzji wysokości. W odwołaniu wniesionym od decyzji Skarżąca wskazała, że jest osobą schorowaną. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jej sytuacja materialna jest ciężka, w związku z czym wnosi o przyznanie zasiłku w wyższej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku Skarżącej, a w konsekwencji nie można zarzucić organowi przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wykorzystano również przeprowadzony ze Skarżącą wywiad środowiskowy. Odnosząc się do argumentu Skarżącej podniesionego w treści odwołania, a dotyczącego trudnej sytuacji materialnej, Kolegium podkreśliło, że organ pomocy społecznej dysponuje środkami publicznymi i z uwagi na ich ograniczoną ilość winien nimi tak dysponować, aby trafiły do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może przy tym pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby czy rodziny, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ odwoławczy podkreślił, że pomoc społeczna wspiera, a nie wyręcza osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W skardze na ww. decyzję H. J. Skarżąca wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Wniosła o dokładne przeanalizowanie dokumentacji w sprawie i zmianę decyzji na korzystniejszą. Podniosła, że wskutek podjętych decyzji w sprawie znacznie pogorszyła się jej sytuacja finansowa i zdrowotna. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako ppsa) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność, bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ppsa tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2021 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2021 r. o przyznaniu Skarżącej świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Zakwestionowane decyzje zostały podjęte na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 oraz art. 106 ust. 1 ups. Ustawa o pomocy społecznej w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ups). Jak reguluje to cyt. ustawa, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ups). Jest to świadczenie uznaniowe, co oznacza, że organ, orzekając w konkretnej sprawie, może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. W tym miejscu wskazać trzeba, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, jakiej treści decyzję wyda. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W myśl przepisu art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Przepis art. 80 kpa nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organ I instancji zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddał go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 77 § 1 i 80 kpa. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. I tak, organy słusznie przyjęły, że w sprawie bezspornie spełniony został warunek kryterium dochodowego kwalifikujący do przyznania Skarżącej zasiłku, bowiem jej dochód (645 zł), nie przekracza 100 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli 701 zł, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa Skarżącej jest trudna. Decyzja o przyznaniu jej spornego świadczenia w ocenie Sądu miała jednak oparcie w przepisach prawa. Skarżąca kwestionuje wysokość przyznanego świadczenia. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że nie jest to jedyna pomoc, którą otrzymuje Skarżąca od organu pomocy społecznej. Ponadto trzeba mieć również na uwadze ograniczone możliwości pomocy społecznej, a także potrzeby innych osób wymagających wsparcia. W swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że, przyznając świadczenia pieniężne, musi kierować się możliwościami finansowymi, bowiem plan budżetu OPS na 2021 r. stanowi kwota 500.000 zł, co daje miesięcznie kwotę 41.667 zł. Uprawnionych do zasiłku jest 1.100 rodzin, w tym 300 rodzin bez dochodu. Na dzień wydania decyzji do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wpłynęło łącznie 1516 wniosków o przyznanie pomocy. Mając to na uwadze i jednocześnie rozumiejąc trudną sytuację życiową Skarżącej, przyznano zasiłek celowy w wysokości wskazanej w decyzji. Podkreślenia wymaga to, że Skarżąca otrzymuje również pomoc w postaci różnych zasiłków na zaspokojenie zgłaszanych potrzeb bytowych, co świadczy o tym, że jest w sposób ciągły objęta wsparciem. Nie może jednak oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania w wysokości świadczeń przez nią oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Jeśli zaś w niniejszej sprawie ocenie poddano z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby Skarżącej, a z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznano, że nie istnieje możliwość przyznania spornego świadczenia w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa oraz przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podobnie, spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Zarówno bowiem wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W przedmiotowej sprawie organ przedstawił swoje możliwości finansowe. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje to, że Skarżącej na podstawie decyzji organu I instancji przyznana została pomoc w łącznej kwocie 89,91 zł. Pomoc ta nie jest wielka, jednak z pewnością pomoże Skarżącej w pokonaniu trudnej sytuacji życiowej w zakresie tak podstawowej potrzeby jak zakup lekarstw, opłacenie rachunku czy zakup odzieży. Ponadto, co należy podkreślić, organ pomocy społecznej, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20.06.2012 r., II SA/Po 393/12). Jednocześnie, jak słusznie wskazał organ, musi on uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ups. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, czy rodziny, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (zob. też wyrok WSA w Olsztynie z 19.02.2013 r., II SA/Ol 42/13). Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzji wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie. W konsekwencji nie można więc zgodzić się ze wskazanymi w skardze naruszeniami prawa procesowego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 10.03.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.