II SA/Bd 1190/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent M. B., , działając na podstawie art. 104 w związku z art. 189f ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.- dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 140 mb pkt 2 oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1047 z późn. zm.- dalej jako p.r.d.) decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...].AB nałożył na M. Ł. (tj. Skarżącą) karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia w terminie nieprzekraczającym 30 dni o zbyciu pojazdu marki R. S. o numerze VIN: [...], o numerze rejestracyjnym [...]. Prezydent wskazał w szczególności, że Skarżąca [...] stycznia 2021 r. zbyła zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazd marki R. S. o i nie dopełniła spoczywającego na niej obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. polegającego na zgłoszeniu w terminie nieprzekraczającym 30 dni faktu zbycia przedmiotowego pojazdu. Strona winna zawiadomić Prezydenta o zbyciu pojazdu do [...] lutego 2021 r., jednak obowiązku tego nie wykonała. Prezydent ponadto przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej oraz jej wysokość, jak również poinformował o powodach, które w jego ocenie uniemożliwiały zastosowanie art. 189f k.p.a. stanowiącego o przesłankach odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, iż nie wiedziała o obowiązku zawiadomienia organu, a dokonała tego niezwłocznie po otrzymaniu pisma. Odwołująca wyjaśniła również, że prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, która od ponad roku wykazuje straty, dlatego jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ukaranie w formie pouczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nałożyło na Skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia w terminie nieprzekraczającym 30 dni o zbyciu pojazdu marki R. S.. Kolegium stwierdziło, że Skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni od dnia zbycia pojazdu. WW. pojazd zbyła [...] stycznia 2021 r., termin na zawiadomienie organu upłynął w dniu [...] lutego 2021 r. Kolegium zauważyło, że obowiązkiem zbywcy zarejestrowanego pojazdu jest jedynie zgłoszenie faktu zbycia pojazdu, nie zaś jego wyrejestrowanie, co z kolei nie wymagało osobistego stawienia się zbywcy w organie rejestrującym. Można było tego dokonać w dowolny sposób, także za pomocą poczty - wysyłając na adres organu odpowiednią informację. Zgłoszenie mogło także być dokonane za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub przez pełnomocnika. Kolegium zwróciło ponadto uwagę na treść art. 140n ust. 4 p.r.d., zawierającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Strona postępowania bez wątpienia nie uzyskała żadnych korzyści z tytułu niezawiadomienia o zbyciu pojazdu, gdyż konieczność zawiadomienia nie łączy się z obowiązkiem uiszczenia jakiejkolwiek opłaty, a przeprowadzone postępowanie wykazało także, że tego typu naruszenie było pierwszym, jakiego dopuściła się strona. Organ pierwszej instancji ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej, w ocenie Kolegium nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy; w szczególności braku korzyści z tytułu naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Kolegium zasadne jest nałożenie na stronę postępowania administracyjnej kary pieniężnej w minimalnym wymiarze przewidzianym przepisami ustawy, tj. w wysokości [...] zł. W skardze do Sądu M. Ł. wniosła o zmianę decyzji organu odwoławczego, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 140mb i 140n ust. 4 p.r.d. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do ich zastosowania biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny, - art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaistniały stan faktyczny uzasadniał podstawę do jego zastosowania. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca podniosła, że nie uzyskała z powodu zaniechania obowiązku żadnej korzyści majątkowej. Nadto, w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (autokomis), która przynosi stratę, niedochowanie administracyjnemu terminowi miało miejsce po raz pierwszy. Tym samym, zdaniem Skarżącej, organ miał uzasadnioną podstawę do zastosowania art 189f k.p.a. poprzez odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, z jednoczesnym wydaniem postanowienia z odpowiednim pouczeniem skarżącej. Brak jest tym samym zdaniem Skarżącej podstaw do zastosowania art. 140mb i 140n ust. 4 p.r.d. ponieważ niejako pierwszeństwo w zakresie nakładania kar administracyjnych ma art. 189f k.p.a. - przy łącznym wypełnieniu przesłanek z tegoż przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje Skarżąca. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując kontroli w wyżej przedstawiony sposób Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest konsekwencją braku podpisania wniesionego odwołania. Wyjaśnić należy, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany (uprawniony) podmiot. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. wyroki NSA: z 17 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2006/98 oraz z 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83). Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania. Odwołanie powinno przy tym odpowiadać ogólnym wymaganiom przewidzianym w art. 63 k.p.a. dla podań, a zatem powinno m.in. zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, a wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów formalnych np. w zakresie braku podpisu strony organ odwoławczy zobowiązany jest – stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże bowiem również organ odwoławczy. Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania, w tym w postaci podpisu wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość tego postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93 oraz z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1893/18), a wniesione odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 października 2023 r. sygn. II SA/Wr 321/23) Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej sprawy należy wskazać, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez Skarżącą, która jednak nie podpisała złożonego do organu II instancji odwołania (pod treścią odwołania jest jedynie wydrukowane imię i nazwisko Skarżącej, brak natomiast jej własnoręcznego popisu). Organ odwoławczy, który jak wyżej wskazano ma obowiązek sprawdzenia formalnych wymogów odwołania, winien dostrzec ów brak formalny (tj. brak własnoręcznego podpisu) i w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać osobę wnoszącą odwołanie o jego uzupełnienie tj. podpisanie odwołania. Organ odwoławczy tj. Kolegium nie wykonał tego obowiązku. W konsekwencji odwołanie niepodpisane w istocie nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało organu odwoławczego do merytorycznego orzekania w sprawie. Prowadzenie postępowania odwoławczego pomimo wniesienia niepodpisanego odwołania, tj. bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci podpisania odwołania, skutkuje stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy działał bowiem w istocie bez odwołania w wyniku czego wydał swoją decyzję z urzędu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 608/16). Stwierdzone uchybienie czyni przedwczesną ocenę zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie poprzez wezwanie Skarżącej do usunięcia braku formalnych odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i rozstrzygnąć sprawę w zależności od reakcji Skarżącej na wezwanie. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu.