II SA/Bd 1191/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi "Z." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. II SA/Bd 1191/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 30 pkt 1 Uchwały nr 759/2001 Rady Miasta Torunia z dnia 24 maja 2001r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., dla osiedla "W." (Dz. Urz. Woj. [...]) orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,8683 ha, zapisanych przed sprzedażą w KW nr [...], położonej w T. przy ul. W, będącej w użytkowaniu wieczystym "Z." w wysokości 125 400,00 złotych, co stanowi 30% wzrostu wartości wskazanej nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na wydaniu decyzji po upływie 5 lat od dnia, w którym zmiana planu miejscowego została uchwalona, art. 37 ust. 1 poprzez wyliczenie opłaty w oparciu o wartości nieruchomości odbiegające od rzeczywistych wartości rynkowych przed i po zmianie planu. Ponadto, naruszenie art. 36 ust. 4 wskazanej ustawy oraz § 30 Uchwały numer [...] Rady Miasta T. z dnia 24 maja 2001 roku, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem J91ZP - osiedle "WI" w T., będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. poprzez ustalenie opłaty w nieprawidłowej wysokości w oparciu o stawkę 30 % zamiast O %. Wskazała także na prowadzenie postępowania w sposób rażąco przewlekły i wydanie decyzji z opóźnieniem, co stanowi naruszenie art. 37 ust. 6 niniejszej ustawy. Spółka postawiła także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, co do którego strona zgłaszała zastrzeżenia oraz nie ustosunkowanie się organu do różnic w oszacowaniach rzeczoznawców majątkowych. Naruszenie art. 107 § 3 kpa polegało w ocenie spółki na pominięciu w uzasadnieniu w decyzji przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił dowodów w postaci dwóch operatów szacunkowych rzeczoznawców majątkowych złożonych przez stronę. Uzasadniając wysunięte zarzuty Spółka wskazała, iż jak wynika z § 30 ust. 2 wskazanej uchwały dla gruntów gminnych lub wykupywanych przez Gminę na realizację celów publicznych i urządzenia infrastruktury technicznej ustalono stawkę w wysokości O %. Działki gruntu o numerach [...] są własnością Gminy Miasta T. i jako takie stanowią mienie komunalne. Spółka jest jedynie ich użytkownikiem wieczystym i z tego tytułu wnosi opłatę na rzecz właściciela co oznacza, iż należało zastosować stawkę zerową, a nie na poziomie 30%. Spółka argumentowała także, że w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły poprzez doręczenie decyzji po upływie roku od dnia jej podpisania. Powołując się na stanowisko doktryny wskazała, że renta planistyczna ma charakter podatku od wzrostu wartości nieruchomości na rzecz Gminy i szybkie jego naliczenie jest bardzo istotne dla strony, aby z uzyskanych środków finansowych uiścić należny podatek. Pogwałcenie zasady bezzwłoczności, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy Konstytucji. Wskazała, iż uzyskane przez Spółkę ze sprzedaży nieruchomości środki pieniężne przeznaczone zostały na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem Spółka uznała, że jeżeli mijają kolejne lata od zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania i nie jest wydawana decyzja to znaczy, że w konsekwencji organ odstąpił od naliczania opłaty. Podniosła również, że wzrost wartości nieruchomości został ustalony na podstawie operatu szacunkowego, w którym ustalanie wartości działki budowlanej nastąpiło bez jej wydzielenia, nie uwzględniono rodzaju i położenia nieruchomości, a także kształtu działek gruntu, oraz stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Spółka stwierdziła ponadto, że podejście porównawcze można stosować wówczas, gdy są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, co w tym przypadku nie miało miejsca. Decyzja z dnia [...] 2006r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla osiedla "W." (Dz. Urz. Woj. [...]) zmieniono przeznaczenie nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym "Z." z zieleni parkowej i terenów wypoczynkowych na zabudowę wielorodzinną (w odniesieniu do części działki [...] i części działki [...]), układ komunikacyjny - ulica lokalna (w odniesieniu do działki nr [...]). Część wskazanych działek znajduje się również w obszarze przeznaczonym pod zieleń o funkcji parkowo - rekreacyjnej. Uchwała ta weszła w życie 28 listopada 2001r. co oznacza, iż od tego dnia należy liczyć termin, w którym możliwe jest ustalenie renty planistycznej. Ponieważ spółka sprzedała przysługujące je prawo użytkowania wieczystego niniejszych działek 16 kwietnia 2004r. to należy przyjąć, iż nastąpiło to przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy. Tym samym zarzut wydania decyzji z uchybieniem wskazanego terminu jest nieuprawniony. Organ odwoławczy zakwestionował także stanowisko spółki zawarte w odwołaniu co do błędnego zastosowania stawki procentowej opłaty na poziomie 30%. Wyjaśnił, iż opłata w łącznej wysokości 125. 400,00 zł. została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wartość nieruchomości przed zmianą planu jak i po zmianie. Różnica wartości wynosiła 418 000,00 zł. Jak wynika z treści § 30 ust. 2 uchwały zastosowanie stawki wynoszącej 0% przewidziane jest dla gruntów gminnych lub wykupywanych przez gminę na realizację celów publicznych. Jakkolwiek grunt, którego dotyczy uchwała jest własnością gminy, ale "Z." jest jego użytkownikiem wieczystym, a zatem podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy. Ponadto w sporządzonym operacie szacunkowym uwzględniono, że przeznaczenie części terenu nie uległo zmianie, jak również fakt, że część działki nr [...] przeznaczona jest pod projektowaną drogę publiczną. Dokonując oszacowania wartości prawa przysługującego Spółce rzeczoznawca uwzględnił zarówno zalety jak i wady nieruchomości przyjmując stosowne poprawki przy dokonywaniu analizy porównawczej wartości nieruchomości przed i po zmianie planu. Wskazał, jaka część wycenianej nieruchomości przewidziana jest w planie pod budownictwo mieszkaniowe oraz te części, których zainwestowanie ze względu na ukształtowanie będzie utrudnione albo w ogóle nie będzie możliwe. Operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Z uwagi na upływ czasu od jego sporządzenia do wydania decyzji przez organ I instancji jego aktualność została potwierdzona w dniu 8 marca 2006r. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia operatów szacunkowych przedstawionych przez spółkę organ wyjaśnił, iż zostały one sporządzone w lutym 2001r. i w kwietniu 2003r., w czasie obowiązywania innych przepisów określających zasady sporządzania operatów szacunkowych. Pierwszy z nich sporządzony został m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, natomiast drugi na podstawie rozporządzenia z 27 listopada 2002r. Żaden z nich nie dotyczył działek, które są przedmiotem postępowania. W jednym oszacowano wartość całej nieruchomości, na którą składa się zarówno prawo użytkowania wieczystego gruntu jak również własność znajdujących się na gruncie budynków i budowli, drugi natomiast ustalał wartość gruntu składającego się z innych działek niż wycenione w niniejszej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie spółka złożyła skargę do Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponownie zakwestionowała zastosowanie trzydziestoprocentowej stawki opłaty w odniesieniu do wskazanych nieruchomości, jak również podtrzymała swoje stanowisko co do prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny. Podniosła także prezentowane wcześnie argumenty dotyczące przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą materialno – prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu. Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, zwaną powszechnie rentą planistyczną, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Opłata ta określona jest w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie może być wyższa niż 30% tego wzrostu i stanowi dochód własny gminy. Jest ona swoistą partycypacją gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta T. podjęła w dniu [...] 2001r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla osiedla "W." obejmującego m.in. teren, na którym położone są przedmiotowe działki. Uchwałą tą zmieniono przeznaczenie terenu w odniesieniu do dotychczasowych działek o funkcji zieleni parkowej, przeznaczając ten teren częściowo pod zabudowę wielorodzinną. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Dla obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma zatem data jego wejścia w życie, a nie data jego uchwalenia. Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie nastąpiło przekroczenie pięcioletniego terminu, w którym należy wszcząć procedurę realizacji roszczenia gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stwierdzając, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 13 września 2004r., a zatem przed upływem 5 lat, o których stanowi art.37 ust.4 ustawy o planowaniu. Odmiennej oceny trafności tego stanowiska nie może uzasadniać zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu zobowiązującego organ do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Termin ten ma charakter instrukcyjny i jego celem jest dyscyplinowanie organów do dochodzenia należności budżetowych gminy w możliwie najkrótszym terminie, a jego naruszenie nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia. Z tego względu przewlekłość postępowania pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, o ile został zachowany termin pięciu lat z art. 37 ust.4 ustawy o planowaniu. W ocenie sądu nie została też skutecznie zakwestionowana wartość merytoryczna operatu szacunkowego. Organ odwoławczy dokonał analizy operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, jak i dokonał jego oceny. Wartość rynkowa gruntu została ustalona przez rzeczoznawcę do spraw szacowania nieruchomości, mającego uprawnienia zawodowe z zakresu szacowania nieruchomości. Wbrew podniesionym zarzutom, w operacie zostały uwzględnione wszystkie wskazane w odwołaniu ujemne cechy nieruchomości wpływające na jej wartość. Operat szacunkowy uwzględnił także, że przeznaczenie części nieruchomości nie zmieniło się w stosunku do wcześniejszego planu, a także, że na części nieruchomości planowana jest droga publiczna. Określając wartość nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównania wprowadzono współczynniki korygujące ze względu na ceny rynkowe różnicujące te nieruchomości i ustalono je z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Operat szacunkowy wskazuje na to, że dla oszacowania wartości rynkowej nieruchomości w związku z naliczeniem opłaty planistycznej przyjęto podejście porównawcze metodą porównywania parami. Operat ten został zakwestionowany przez stronę skarżącą, która przede wszystkim kwestionowała przyjętą przez rzeczoznawcę metodę szacowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca jako dowód przedłożyła dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich sporządzony został w lutym 2001r m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Opinia biegłej rzeczoznawcy sporządzona została w podejściu dochodowym przy zastosowaniu metody inwestycyjnej. Drugi operat sporządzono w kwietniu 2003r. na podstawie rozporządzenia z 27 listopada 2002r. przy podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia operatów złożonych jako dowody w sprawie przez skarżącą spółkę organ II instancji ocenił ich przydatność dla celów wyceny wartości rynkowej nieruchomości i słusznie zauważył, że z uwagi na wykonanie ich w oparciu o przepisy już nieobowiązujące nie mogą być one podstawą do weryfikacji operatu sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania. Trudno jest również uznać za zasadny zarzut strony skarżącej, że wyceny nieruchomości należało dokonać przy zastosowaniu podejścia dochodowego ewentualnie mieszanego lub odtworzeniowego. Zasady określania wartości nieruchomości określone zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, pop.2603 ze zm.) Wartość tę zgodnie z art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskuje się w wyniku wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy sposoby określenia wartości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wskazane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. Nr 207, poz.2109 ze zm.). Zgodnie z § 29 w/w rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Rzeczoznawca majątkowy T. T. ustosunkowując się do zarzutów złożonych przez skarżącą spółkę w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnił, że zastosowanie proponowanego przez stronę skarżącą podejścia dochodowego przy ustalaniu wartości części nieruchomości przeznaczonej pod zieleń parkową jest niecelowe, gdyż nieruchomości o takim przeznaczeniu nie przynoszą dochodów. Zastosowanie podejścia dochodowego dla wyceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną jest z kolei niemożliwe z uwagi na to, że nie istnieje rynek gruntów przeznaczonych pod taką zabudowę. W ocenie sądu, zastosowanie metody porównania parami przy podejściu porównawczym pozwala w pełni ustalić rzeczywistą wartość nieruchomości. W opinii tej istnieje wyjaśnienie powodów przyjęcia przez biegłego tej metody. Oznacza to zatem, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny nieruchomości nie została przyjęta bez uzasadnienia, gdyż najbardziej oddaje wartość wycenianej nieruchomości, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek. Za całkowicie niezasadny należało uznać zarzut strony w przedmiocie nie uwzględnienia przez rzeczoznawcę faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości na cele przemysłowe, a przyjęcie jej przeznaczenia pod zieleń parkową. Przepis art. 37 ust. l w/w ustawy z 27.03.2003 r. stanowi, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Analiza treści tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli plan miejscowy zagospodarowania istniał, to należy uwzględniać przeznaczenie terenu według jego treści, zaś faktyczne jego wykorzystywanie dotyczy jedynie sytuacji, gdy takiego planu nie było i został uchwalony. Przepis ten uzależnia bowiem możliwość uwzględniania faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości jedynie w przypadku uchwalenia planu miejscowego, a nie jego zmiany, co wynika wprost z jego treści. Skoro więc na spornym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przed podjęciem w/w uchwały z [...] 2001r., to wyklucza to możliwość uwzględnienia istniejącej na tym terenie infrastruktury przemysłowej jako czynnika wpływającego na podwyższenie wartości nieruchomości. Oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie sposobu wykorzystania niezgodnego z planem miejscowym, byłoby zatem niedopuszczalne jako sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zostały zatem spełnione przesłanki, wynikające z art. 36 ust 4 omawianej ustawy uzasadniające pobranie od skarżącej spółki jednorazowej opłaty. Wysokość opłaty jednorazowej ustalono zgodnie ze stawką procentową, służącą naliczaniu tej opłaty, określoną w § 30 ust.1 uchwały Rady Miasta T., stosownie do art. 36 ust.4 tej ustawy. Skarżąca spółka kwestionowała prawidłowość zastosowania tej stawki i z treści ust.2 tego paragrafu wywodziła, że skoro określona w nim stawka procentowa w wysokości 0% dotyczy gruntów gminnych, to obejmuje ona także zbycie ustanowionego na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego. W ocenie sądu zaprezentowany przez stronę skarżącą pogląd nie da się pogodzić z treścią §30 ust.2 uchwały, który ustala stawkę procentową, służącą do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0% dla gruntów gminnych lub wykupywanych przez gminę na realizację celów publicznych i urządzeń infrastruktury technicznej. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że stawka 0% dotyczy jedynie zbywania nieruchomości będących własnością gminy, bądź też nabywania przez gminę nieruchomości z przeznaczeniem ich na realizację ściśle określonych celów. Przedmiotem obrotu jest zatem w sytuacjach określonych w w/w przepisie uchwały jedynie własność nieruchomości, a nie inne prawa ustanowione na tym gruncie. Dyspozycji w/w przepisu nie wyczerpuje zatem zbycie przez skarżącą spółkę przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że jak wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz wpisów w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomość ta nie była skomunalizowana, gdyż stanowiła własność Skarbu Państwa, a nie Gminy Miasta T. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest uchybień, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).