II SA/Bd 1195/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca A. F. wystąpiła do Burmistrza S. o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na rzecz dzieci O. i W. F. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia na rzecz O. F.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz S. przyznał skarżącej: 1. zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat przyznany na O. F., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r.; 2. zasiłek rodzinny na dziecko w wieku 5-18 lat, przyznany na W. F., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2016 r. do 30 kwietnia 2017 r.; 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia, przyznany na O. F., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. Natomiast na okres od [...] maja 2017 r. do [...] października 2017 r., w związku z utratą ważności orzeczenia o niepełnosprawności córki O. F. oraz przekroczeniem kryterium dochodowego, organ ustalił na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518) łączną kwotę świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego) w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie [...]zł miesięcznie. W następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia na O. F., złożonego w związku z wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności, zaliczającego córkę skarżącej O. F. do osób niepełnosprawnych od [...] maja 2017 r., Burmistrz S. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. przyznał skarżącej: 1. zasiłek rodzinny na dzieci O. F. i W. F., w pełnej wysokości (tj. [...] zł i [...] zł) w okresie od [...] maja do [...] października 2017 r. 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5. roku życia na rzecz O. F. w pełnej wysokości (tj. [...] zł), na ten sam okres. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2017 r., wskazując że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzją tą przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na dzieci O. F. i W. F., w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca już skarżącej rzeczony zasiłek na ten sam okres. W świetle powyższych okoliczności Burmistrz S., działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej "u.ś.r." lub ustawa o świadczeniach rodzinnych), decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uznał, że kwota zasiłku rodzinnego przyznanego na dzieci O. i W. F. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wypłacana w okresie od [...] maja do [...] października 2017 r., w wysokości [...] zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami naliczanymi do dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] kwietnia 2017 r. wypłacono skarżącej wnioskowane świadczenia rodzinne w pełnej wysokości, tj. [...] zł miesięcznie, natomiast w okresie od [...] maja do [...] października 2017 r. w związku z utratą ważności orzeczenia o niepełnosprawności córki O. F. na podstawie tzw. "złotówki za złotówkę" w wysokości [...] zł miesięcznie (z tytułu przyznanego prawa do zasiłku rodzinnego). W związku z tym, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. przyznano skarżącej zasiłek rodzinny po raz kolejny na ten sam okres, tj. od [...] maja do [...] października 2017 r., SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdziło nieważność tej decyzji, jako decyzji wydanej z rażącym naruszaniem prawa. Powyższe oznacza, zdaniem organu I instancji, że zasiłek rodzinny na dzieci O. i W. F., wypłacony na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. w okresie od [...] maja do [...] października 2017 r. jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi. Od powyższej decyzji skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wniosła odwołanie, podnosząc iż jest niezadowolona z decyzji organu I instancji. Skarżąca powołała się na art. 409 ustawy z dnia 9 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.). Podkreśliła, że korzystając ze świadczenia rodzinnego nie była świadoma obowiązku jego zwrotu, gdyż była przekonana o prawidłowości decyzji przyznającej jej owe świadczenie. Podkreśliła, iż z jej strony dopełnione zostały wszelkie wymogi i zobowiązania związane z pobieraniem zasiłku rodzinnego, przedstawiła ona organowi zgodne z prawem i stanem faktycznym dokumenty, a do wydania kolejnej decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego na ten sam okres doszło na skutek błędu pracownika Urzędu Miejskiego w S., którego skarżąca nie mogła przewidzieć i, którego nie była świadoma. W związku z tym, nie zdawała sobie ona sprawy, iż pobiera świadczenie rodzinne, które jej nie przysługuje. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż niesłusznie zobowiązał ją do zwrotu odsetek naliczanych od nienależnie pobranych świadczeń, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2b u.ś.r., świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność, nie wchodzą w zakres kwot, od których naliczane są odsetki. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO, odnosząc się do zarzutu nieświadomości skarżącej odnośnie podwójnej wysokości wypłacanego zasiłku rodzinnego, podkreśliło iż skarżącej zostały doręczone w sposób skuteczny obydwie decyzje przyznające zasiłek rodzinny na te same dzieci, na ten sam okres. Ponadto skarżąca otrzymywała co miesiąc przelewy przekraczające kwotę zasiłków na dzieci w ustawowej pełnej kwocie, o czym powinna niezwłocznie zawiadomić organ. Następnie organ odwoławczy powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., wskazując, iż przedmiotowa sprawa wyczerpuje przesłanki określone w ww. przepisie, skutkujące uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane, ponieważ zgodnie z wolą ustawodawcy, za takie uznaje się świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2017 r., którą ustalono prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od [...] maja do [...] października 2017 r., ponieważ za ten okres skarżąca miała przyznane świadczenie rodzinne wcześniejszą decyzją Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2016 r. Ponadto organ wskazał, iż w przypadku regulacji zawartej w powyższym przepisie, każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. W związku z tym nie należy brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Powyższą decyzję SKO, A. F. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazała, iż to na skutek błędu pracownika organu otrzymywała zasiłek rodzinny na podstawie dwóch decyzji, o czym nie została w porę poinformowana. Wyjaśniła, iż nie była ona świadoma obowiązku zwrotu wypłacanego jej nienależnego świadczenia rodzinnego, gdyż jak wskazała, nie zna na tyle przepisów prawa, aby z doręczonych jej decyzji wywieść, iż jedna z nich musi zostać w toku postępowania administracyjnego uchylona lub unieważniona. Ponadto podkreśliła, iż zwiększone kwoty przelewów powiązała z dostarczeniem organowi nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki oraz otrzymaną w związku z tym informacją, iż zasiłek rodzinny ulegnie dzięki temu zwiększeniu. Podniosła również, iż nie było jej zamiarem świadome wzbogacenie się, dotrzymała ona wszystkich ciążących na niej obowiązków i nie może odpowiadać za błędy pracowników urzędu, na które nie ma wpływu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, podtrzymując swoje stanowisko o obowiązku zwrotu – jako nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku rodzinnego w kwocie [...]zł. Odnośnie natomiast rozstrzygnięcia o zwrocie należnych odsetek, SKO stwierdziło w tym zakresie naruszenie art. 30 ust. 2b u.ś.r., podkreślając że przepis ten wśród przypadków, w których organ nalicza odsetki, nie wymienia zastosowanego w sprawie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., dotyczącego świadczeń przyznanych na podstawie decyzji, której nieważność stwierdzono z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. SKO zrezygnowało jednak z wydania w tej kwestii rozstrzygnięcia w trybie autokontroli, wskazując że tryb ten może być uruchomiony jedynie w wyjątkowej sytuacji, gdy organ ma zamiar uwzględnić skargę w całości. Wobec tego SKO zdecydowało się przekazać skargę do rozpoznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o naliczaniu i zwrocie odsetek za opóźnienie od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zgodne z prawem jest natomiast zasadnicze stanowisko organów obu instancji, iż zaistniała w sprawie podstawa do zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego przyznanego na dzieci O. i W. F. na okres od [...] maja do [...] października 2017 r. Kwestia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do jakich zalicza się zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. zasiłek rodzinny, została uregulowana w art. 30 u.ś.r. Zgodnie z jego treścią osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). W świetle ustępu 2 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W rozpoznawanej sprawie organy trafnie uznały, że w sprawie zaistniała podstawa do uznania przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobrane, określona w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Z akt prowadzonego postępowania jednoznacznie bowiem wynika, że na mocy decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2017 r., którą to przyznano skarżącej zasiłek rodzinny po raz kolejny na ten sam okres czasu, tj. od [...] maja do [...] października 2017 r., pomimo iż świadczenie to przyznano już wcześniej stronie na ten sam okres decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Powyższa sytuacja wyczerpuje zatem przesłankę określoną w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. skutkującą uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane. Dla jego zastosowania decydujące znaczenie ma bowiem wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano decyzję stwierdzającą, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo czy wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Właśnie ta pierwsza przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż zasiłek rodzinny został przyznany na podstawie decyzji, której stwierdzono następnie nieważność. Treść przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest jednoznaczna, bowiem przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Innymi słowy, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ustawodawca w omawianym przepisie nie określa żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Omawiana regulacja stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia, ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 812/17, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tak więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszona przez skarżącą kwestia błędnego działania pracownika organu przyznającego świadczenie w postaci spornego zasiłku rodzinnego. Przy uznawaniu świadczeń za niezależnie pobrane i żądania ich zwrotu nie ma też znaczenia ocena świadomości osoby pobierającej wspomniane świadczenie. Kwestie te nie mogą stanowić istoty niniejszego postępowania, ani też być przedmiotem jakichkolwiek rozważań Sądu na tym etapie. Z powyższych względów należy stwierdzić, że zasadnie i zgodnie z prawem orzekające w sprawie organy uznały, że kwota zasiłku rodzinnego przyznanego na dzieci O. i W. F. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., wypłacana w okresie od [...] maja do [...] października 2017 r., w wysokości [...] zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia organów dotyczącego zwrotu należnych odsetek, wskazać należy, że kwestię obowiązku naliczania odsetek za opóźnienie od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych reguluje przepis art. 30 ust. 2b u.ś.r. Przepis ten stanowi, że ustawowe odsetki za opóźnienie naliczane są od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (art. 30 tej ustawy). Zatem w przepisie art. 30 ust. 2b u.ś.r. nie wymienia się pkt 4 art. 30 ust. 2. Powyższe oznacza, że od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, których nienależność wynika z wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenia na skutek stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa (lub wydanie jej bez podstawy prawnej) - nie mogą być naliczane odsetki za opóźnienie. Tymczasem w sprawie, w całości utrzymaną w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., organ I instancji orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie [...]zł wraz z odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Niezgodność z prawem wskazanego rozstrzygnięcia o odsetkach dostrzegło SKO dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, wskazując przy tym na brak możliwości skorygowania w trybie autokontroli decyzji organu I instancji, w związku z tym, iż mechanizm ten może być uruchomiony jedynie wtedy, gdy organ ma zamiar uwzględnić skargę na swoje działanie w całości, a taka sytuacja w sprawie nie mogła mieć miejsca, gdyż rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego w kwocie [...]zł, jak wykazano, jest prawidłowe. W związku zatem z tym, iż SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości, pomimo iż zawierała ona niezgodne z art. 30 ust. 2b u.ś.r. rozstrzygnięcie o odsetkach, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszyła przepis prawa materialnego – art. 30 ust. 2b u.ś.r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz naruszyła przepis prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy treść decyzji organu I instancji wymagała korekty, a zatem należało wydać decyzję częściowo reformatoryjną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.