II SA/Bd 12/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. P., R. P., M. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant Miejski Policji w B., działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o Policji", zobowiązał T. P. wraz z synem R. P. i córką M. P. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w B. wraz z kluczami w terminie miesiąca od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ Policji wyjaśnił, iż zajmowane przez stronę wraz z synem i córką mieszkanie zostało przyznane decyzją Nr [...] z dnia [...] T. P. - pracownikowi byłego KWMO w B. Osoby uprawnione do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu – T. i Z. P. - nie żyją, zaś ich syn T. P. i inni członkowie rodziny utracili prawo zamieszkiwania w tym lokalu w myśl obowiązujących przepisów, ponieważ nie są już członkami rodziny Policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, jak również nie spełniają przesłanek określonych w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi, że decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego, w związku z czym należało zobowiązać T. P. i jego dzieci do opróżnienia przedmiotowego mieszkania. Od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. T. P., R. P. i M. P. odwołali się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Odwołujący się wskazali, iż po śmierci Z. P., T. P. pismem z dnia 14 kwietnia 2006 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o zgodę na przeniesienie na niego umowy najmu lokalu przy ul. [...]. W odpowiedzi Komendant pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r. wyraził zgodę na zawarcie przez niego umowy najmu z zarządcą lokalu - Administracją Domów Miejskich w B. (ADM). Umowa najmu została zawarta w dniu 13 czerwca 2006 r. Wskazując na te okoliczności odwołujący się podnieśli, iż tytuł prawny do zajmowania przez nich przedmiotowego lokalu stanowi wyłącznie umowa najmu zawarta z ADM, ponieważ organ Policji nie wydał w stosunku do nich decyzji o przydziale mieszkania w myśl przepisu art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Istnieje więc domniemanie, że Komendant wyrażając zgodę na zawarcie umowy najmu z ADM i nie wydając jednocześnie decyzji administracyjnej w sprawie przydziału mieszkania pragnął ukształtować stosunek prawny w formie właściwej dla prawa cywilnego, nie zaś w formie administracyjnoprawnej. Tym samym opróżnienie lokalu powinno nastąpić na warunkach określonych w umowie najmu przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o Policji. Decyzją z dnia [...], nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 95 ust. 4 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej określenia terminu opróżnienia lokalu przy ul. [...] w B., natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Sprawy związane z przyznawaniem funkcjonariuszom Policji mieszkań będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów regulują przepisy odrębne, tj. przepisy Rozdziału 8 ustawy o Policji. W związku z tym do lokali mieszkalnych przeznaczonych dla funkcjonariuszy Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, jak również przepisy Kodeksu cywilnego. Wskazując na powyższy stan prawny organ II instancji podkreślił, że lokal przy ul. [...] pozostaje nadal w dyspozycji Policji, co zostało wyraźnie zaznaczone w piśmie z dnia 24 kwietnia 2006 r. wyrażającym zgodę na zawarcie umowy najmu tego lokalu przez odwołujących się z ADM. Okoliczność pozostawania przedmiotowego lokalu w dyspozycji Policji potwierdziła także ADM w piśmie z dnia 7 czerwca 2006 r. Opróżnienie tego lokalu przez osoby mieszkające w nim bez tytułu prawnego może w związku z tym nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez dysponenta lokalu w oparciu o przepisy ustawy o Policji, bez stosowania przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisów Kodeksu cywilnego. Odnosząc się do sytuacji odwołujących się Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, iż zajmują oni lokal przy ul. [...] bez tytułu prawnego, ponieważ lokal ten nie został im przydzielony w drodze decyzji administracyjnej, jak również nie posiadają oni prawa do tego mieszkania na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W tym stanie rzeczy dysponent lokalu uprawniony był do wydania w stosunku do nich decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Na ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. T. P., R. P. i M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli przedstawione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej okoliczności dotyczące zawarcia umowy najmu z ADM. Ponownie podnieśli również, iż zawarta za zgodą organu Policji umowa najmu przesądza o ich tytule prawnym do przedmiotowego lokalu i powoduje powstanie stosunku cywilnoprawnego pomiędzy nimi a dysponentem lokalu. W związku z tym opróżnienie lokalu powinno nastąpić na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawe. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu tej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy lokal został przydzielony T. P. jako kwatera stała (mieszkanie służbowe) na mocy decyzji z dnia [...]. W decyzji o przydziale zaznaczono wyraźnie, że przedmiotowe mieszkanie jest mieszkaniem służbowym i stosuje się do niego przepisy gospodarki lokalami służbowymi obowiązujące w organach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Nadmienić w tym miejscu wypada, że obowiązujący w dacie przydziału przepis art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (t. j.: Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Podobne regulacje zawierały również kolejne ustawy poświęcone tej materii tj. ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (t. j.: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (t. j.: Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787 ze zm.) i obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Treść tego przepisu, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jednoznacznie określa przedmiot regulacji w nim zawartej obejmując decyzją administracyjną o opróżnieniu każdy lokal wymieniony w art. 90 ustawy o Policji zajmowany bez tytułu prawnego, a nie tylko taki, do którego dany podmiot posiada określony tytuł prawny. Z regulacji tej wynika, że wyłącznymi przesłankami jej zastosowania są: 1) występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz 2) zajmowanie tego lokalu bez tytułu prawnego. W niniejszej sprawie mieszkanie przy ul. [...] pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w B. Pierwszy z warunków został zatem spełniony. W ocenie Sądu organy Policji prawidłowo również przyjęły, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy przede wszystkim należy zwrócić uwagę na cel wynikający z przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Regulacje te mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Tytuł prawny do lokalu należy rozumieć tylko i wyłącznie w znaczeniu tej ustawy. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu, na którą powołują się skarżący. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. W § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1754), które reguluje warunki najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, wskazano, że umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, o którym mowa w § 1, zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (ust. 1). Wynajmującym jest jednostka organizacyjna Policji, w której zarządzie pozostaje lokal lub kierownik jednostki administrującej budynkiem (ust. 2). Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu ustawy o Policji. Z uwagi na powyższe nie jest tytułem prawnym do lokalu pismo Komendanta Miejskiego Policji z dnia 24 kwietnia 2006 r. (k. 22) wyrażające zgodę na zawarcie umowy najmu. Nie można również uznać, tak jak wywodzą skarżący, że organ powinien wydać decyzję o przydziale. Takie działanie byłoby bezprawne, ponieważ przepisy ustawy o Policji ściśle określają krąg osób uprawnionych do przydziału lokalu. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym prawo to przysługuje policjantowi w służbie stałej, oraz w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), które to przepisy gwarantują prawo do zajmowania takich mieszkań także emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego - są to pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Przedmiotowy lokal nigdy nie został przydzielony skarżącym w formie decyzji administracyjnej, a ponadto nie przysługuje im prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., ponieważ nie są członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. W stosunku do R. P. i M. P. nie została wydana decyzja o przydziale lokalu, osoby te nigdy nie były ujęte przy przydziale i nigdy nie nabyły prawa do tego lokalu z tytułu uprawnienia przysługującego ich dziadkowi. Natomiast T. P. był uwzględniony przy przydziale lokalu, jako syn T. P. i Z. P., ale jedynie do ukończenia 25 roku życia. T. P. nigdy również nie był i nie jest obecnie funkcjonariuszem Policji. Z uwagi na powyższe, wbrew stanowisku skarżących, organy rozpoznając sprawę nie naruszyły przepisów prawa materialnego. Wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane, a przyjęcie, że skarżący w świetle powołanych przepisów nie nabyli prawa do spornego lokalu mieszkalnego, jest prawidłowe. Podkreślić należy, że lokal przy ul. [...] należy do szczególnej kategorii mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r., Nr 105, poz. 884 ze zm.). W piśmie z dnia 24 kwietnia 2006 r. Komendant Miejski Policji w B. potwierdził, że lokal pozostaje nadal w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w B. Wbrew twierdzeniom skarżących i zarzutom skargi, do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego. W tym stanie rzeczy Sąd w całości podzielił stanowisko organów Policji, tak co do statusu prawnego spornego lokalu, jak i przepisów, które mają do niego zastosowanie, uznając zarzuty skargi w tym zakresie za nieuzasadnione. Skarga nie może być w tych okolicznościach uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowiska organów Policji nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy, lub stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.