II SA/Bd 12/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. G. na pismo Inspektor Pracy z dnia [...] października 2016 r., znak [...] w przedmiocie rozpatrzenia pisma dotyczącego wystąpienia Inspektora Pracy postanawia odrzucić skargę. W wyniku kontroli przeprowadzonej w Regionalnym Szpitalu Specjalistycznym im. dr W. B. w G. inspektor pracy dnia [...].08.2016 r. wydał wystąpienie, nr rej. [...], w którym zawarł osiem wniosków w przedmiocie: 1) zapoznania p. K. R. z regulaminem pracy, 2) ustalenia w umowie o pracę p. J. C. zatrudnionego na 0,167 etatu prawidłowej informacji z art. 151 § 5 k.p. biorąc pod uwagę, że w zakresie czasu pracy ww. pracownika stosujemy przepisy ustawy o działalności leczniczej, a nie kodeksu pracy, 3) przechowywania w aktach osobowych pracowników wszystkich dokumentów związanych z przebiegiem zatrudnienia, nawet w przypadku rozwiązania umowy o pracę, a następnie przywróceniem pracownika do pracy, 4) naliczenia i wypłacenia wynagrodzenia za pracę za maj 2016 r. wymienionym we wniosku pracownikom, 5) naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w okresie zatrudnienia w 2016 r. wymienionym we wniosku pracownikom, 6) wydania świadectw pracy wymienionym we wniosku pracownikom, 7) naliczenia i wypłacenia wynagrodzenia chorobowego za 2016 r. dla wymienionych we wniosku byłych pracowników, 8) zgłoszenia wymienionych we wniosku pracowników do ubezpieczenia społecznego za okres ich zatrudnienia na podstawie umów o pracę. Od ww. wystąpienia inspektora pracy strona skarżąca wniosła odwołanie. W jego treści podniosła, że "w ocenie Kontrolowanego, Wystąpienie całkowicie pomija stanowisko Kontrolowanego, przedstawione w trakcie kontroli, które Kontrolowany podtrzymuje w całej rozciągłości. Wystąpienie jest nieuzasadnione oraz krzywdzące dla Kontrolowanego". Strona wniosła jednocześnie o uchylenie wystąpienia. Inspektor Pracy, po dokonaniu analizy dokumentacji będącej podstawą wydania wniosków zawartych w wystąpieniu, pismem z dnia [...].10.2016 r., znak: [...], ustosunkował się do treści "odwołania". W ww. piśmie przedstawił przebieg postępowania kontrolnego oraz ustalenia dokonane przez inspektora pracy. Organ powołując się na treść art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, przyznał rację stronie skarżącej odnośnie zamieszczenia w protokole kontroli oceny prawnej stwierdzonych okoliczności. Stwierdził jednak brak podstaw do uchylenia wniosków wystąpienia. Inspektor Pracy wyjaśnił, że wystąpienie organu Państwowej Inspekcji Pracy nie ma charakteru aktu władczego (jak decyzja administracyjna), a ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia. Wystąpienie inspektora pracy ma jedynie charakter zalecenia pod adresem pracodawcy. Z procesowego punktu widzenia stanowi formę pozasądowego rozwiązywania sporu. Pismo Inspektor Pracy zostało doręczone stronie w dniu [...].10.2016 r. Dnia [...].12.2016 r. wpłynęła do Inspektor Pracy skarga Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr W. B. w G. na "rozstrzygnięcie" Inspektor Pracy (data nadania pisma - [...].11.2016 r.). W jej treści strona zarzuciła organowi, że w sposób nieprawidłowy dokonał próby merytorycznego rozpoznania odwołania w sytuacji, w której wobec uznania, iż wystąpienie nie spełniało cech decyzji administracyjnej, powinien stwierdzić, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania, zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a. Zdaniem strony, zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób wyraźny zdaje się wyrażać merytoryczne rozpoznanie wystąpienia oraz odwołania, do czego organ II instancji nie był uprawniony wobec jednoznacznego stwierdzenia, iż wystąpienie nie stanowiło decyzji administracyjnej. Strona wniosła jednocześnie o uchylenie rozstrzygnięcia w całości. W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – dalej powoływanej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi R. G. jest pismo Inspektor Pracy z dnia [...] października 2016 r., znak [...] w przedmiocie rozpatrzenia pisma dotyczącego wystąpienia Inspektora Pracy. Wobec tego, że orzecznictwo administracyjne jednoznacznie ukształtowało stanowisko stwierdzające, że wystąpienia wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są nie tylko decyzjami administracyjnymi, ale nie są innymi aktami administracyjnymi czy czynnościami z zakresu administracji publicznej podlegającymi kontroli sądownictwa administracyjnego, którego kompetencje ustalono w art. 3 i art. 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wystąpienia te nie podlegają kontroli sądownictwa administracyjnego. Stanowisko to przywołało wyrażony już wcześniej pogląd przez Naczelny Sąd Administracyjny w Postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 roku w sprawie o sygn. akt SA/Sz 1138/01 (opubl.: OSP 2003/4/48, LEX: 76291): "Wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 ze zm.), nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego". Na podstawie tego właśnie stanowiska (krytykowanego przez piśmiennictwo prawnicze i orzecznictwo w późniejszym okresie) ukształtowało się jednak jednolite stanowisko orzecznictwa administracyjnego w omawianej kwestii. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podziela w pełni pogląd wyrażony w powołanym już wyżej Postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 20 grudnia 2007 roku (I OSK 198/07): "Nie można uznać, że wystąpienie dokonane na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, niemające w swej istocie cech aktu władczego i niebędące w swej istocie decyzją administracyjną odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 roku sprawie o sygn. akt I OSK 1478/07 (opubl. LEX: 500995), jak również w postanowieniu z dnia 18 lutego 2009 roku w sprawie o sygn. I OSK 405/08 jednoznacznie wskazując, że skargi wniesione w sprawie wystąpień wydawanych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mieszczą się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych, a nadto podkreślając w postanowieniu z dnia 18 lutego 2009 roku, że zasadnym jest w tym zakresie odwołanie się "do treści art. 17 pkt 2 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji Nr 81 z dnia 11 lipca 1947 r. dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej przez Konferencję Ogólną Międzynarodowej Organizacji Pracy ( Dz. U. z 1997 r. Nr 450 i 451 ), w myśl której inspektorzy pracy mają swobodę decydowania, czy należy udzielić ostrzeżenia lub porady zamiast rozpoczęcia lub zalecenia rozpoczęcia odpowiednich procedur prawnych. Regulacja zawarta w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP umożliwiająca skierowanie wystąpienia ( ostrzeżenia, porady ) w przypadku, gdy brak podstaw do wydania decyzji, temu prawnemu postulatowi wynikającemu z aktu prawa międzynarodowego wychodzi naprzeciw." Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podziela w pełni przytoczone wyżej stanowisko ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych i stwierdza, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a przeto w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd orzekł – jak w sentencji.