II SA/Bd 12/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego zgodności ze stanem faktycznym zezwolenia na przeprowadzenie instalacji na nieruchomości oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r. Starosta I. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z dnia 18 maja 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Spraw Wewnętrznych oraz decyzji Starosty I. znak: GN.II.6853.2.2011 z dnia 2 grudnia 2011 r. uchylonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 928/12. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że G. P. (dalej: "skarżąca") oraz S. P. pismem z dnia 9 lutego 2015 r. wnieśli o wszczęcie ww. postępowania. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. organ wyjaśnił, że zezwolenia z 1963 r. nie są tożsame z decyzją Starosty I. z dnia 2 grudnia 2011 r. Dalej wskazał, że wszczęcie postępowania dotyczącego zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z dnia 18 marca 1963 r. nie ma podstaw wynikających z prawa materialnego bądź procesowego. Pismem z dnia 12 maja 2015 r. wzywającym do usunięcia naruszenia prawa ponowili swój wniosek, zaś Starosta pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. podtrzymał swoje stanowisko. Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. G. i S. P. cofnęli ww. wezwanie, zaś pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. je ponowili. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Następnie pismem z dnia 17 lutego 2017 r. G. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi Sąd wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Bd 39/17 zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2015 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Ponadto Starosta wskazał, że przed wszczęciem postępowania dokonał oceny formalnej i proceduralnej wniesionego żądania i ustalił, że skarżący zmarł w dniu 17 sierpnia 2021 r., a spadek po nim nabyła skarżąca. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Starosty I. z dnia 2 grudnia 2011 r. G. i S. P. zostali zobowiązani do udostepnienia I. S.A. w I. nieruchomości nr [...] i [...] położonych w D. stanowiących ich własność w celu modernizacji dwóch nitek rurociągu wody przemysłowej M.-G.. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję w mocy. Następnie na skutek złożenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 928/12 uchylił powyższe decyzje. Odnosząc się do zezwoleń z dnia 18 marca 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Spraw Wewnętrznych organ I instancji wskazał, że dotyczą one przeprowadzenia przewodów służących do przesyłania wody przemysłowej i solanki oraz zainstalowania urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów, które przebiegać miały przez nieruchomości należące do indywidualnych właścicieli parcel we wsiach G., D. i S. oraz w I.. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta stwierdził, że postępowanie nie może zostać wszczęte z uwagi na brak podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji w sprawie zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 18 marca 1963 r. oraz decyzji Starosty I. z dnia 2 grudnia 2011 r. Żaden przepis nie upoważnia Starosty, ani innego organu, do wydania wnioskowanej decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja z dnia 2 grudnia 2011 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym z uwagi na jej wyeliminowanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Ponadto żądanie wszczęcia postępowania dotyczącego zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z dnia 18 marca 1963 r. i ww. decyzji nie ma podstaw wynikających z prawa administracyjnego materialnego bądź procesowego. 2. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wyjaśniając, że rozstrzygnięcie to ma wady niedokładności bądź niezgodności z prawem. 3. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 6 listopada 2024. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że w przepisach obowiązującego prawa brak jest regulacji uprawniających do wydania decyzji w sprawie zgodności ze stanem faktycznym zezwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia 18 marca 1963 r. oraz decyzji Starosty I. z dnia 2 grudnia 2011 r. Z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego wniosku w ocenie organu odwoławczego niemożliwe było wszczęcie postępowania. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca wskazała, że w dniu 23 lipca 1988 r. zwróciła się do Urzędu Gminy w I. o informację o terenie dla działek, które skarżący planowali kupić celem utworzenia gospodarstwa do produkcji rolno-towarowej we wsi D.. Grunty nabyła trzema aktami notarialnymi w latach 1988-1990. Pismem z dnia 6 lipca 2000 r. Urząd Gminy poinformował, że informacja o terenie z 1988 r. mogła zawierać dane z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego potrzebne do zawarcia umów notarialnych, natomiast informacja ta nie informuje o uzbrojeniu działki. W ocenie skarżącej Urząd Gminy nie poinformował skarżącej i jej męża, jako nabywców działki, o wadzie podziemnego ciężaru azbestowo-cementowego. Polegało to na świadomym utrzymaniu w tajemnicy okoliczności mogącej mieć wpływ na zatajenie prawdy o podziemnym ciężarze, tj. rurociąg azbestowo-cementowy, z którego wyciek solanki na powierzchnię skaża środowisko. Zdaniem skarżącej to wszystko wkracza w sposób wykonywania prawa własności. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 6. Pismem z dnia 14 marca 2025 r. skarżąca wniosła odpowiedź na powyższą odpowiedź na skargę wskazując, że nie zgadza się z organem odwoławczym. Wskazała, że na mocy zezwoleń z dnia 18 marca 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. pobudowano rurociągi azbestowo-cementowe. Podniosła, że w jej działkach rolnych prowadzona jest działalność, która łamie ustawę o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 7. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie tej nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie zgodności ze stanem faktycznym zezwoleń z dnia 18 maja 1963 r. wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. Wydział Spraw Wewnętrznych oraz decyzji Starosty I. znak: GN.II.6853.2.2011 z dnia 2 grudnia 2011 r. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak już wskazano powyżej, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Jeżeli chodzi o przesłanki o charakterze przedmiotowym, to przez "inne uzasadnione przyczyny" na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania z innych powodów niż brak statusu strony. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Są to na przykład sytuacje gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2773/13; z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 987/15 oraz z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16). Pogląd, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania nie odnoszącego się do sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej wyrażano również w doktrynie (por. R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, teza 6 do art. 61a). 8. W realiach niniejszej sprawy mamy właśnie do czynienia z tego rodzaju przypadkiem. Otóż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji w sprawie zgodności ze stanem faktycznym rozstrzygnięć organów administracji, np. takich jak w niniejszej sprawie, tj. zezwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z dnia 18 maja 1963 r. w przedmiocie przeprowadzenia przewodów służących do przesyłania wody przemysłowej i solanki wraz z instalacją urządzeń technicznych, czy też decyzji Starosty I. z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie zobowiązania do modernizacji rurociągu wody przemysłowej. Wydania takiej decyzji nie przewidują ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani żadne przepisy szczególne. Zgodnie z art. 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. W ramach postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a. organy rozpatrują więc jedynie sprawy wymienione w powołanych wyżej przepisach. Wniosek skarżącej jednak w sposób jednoznaczny nie stanowi żądania, które oparte byłoby na materialnoprawnej podstawie jego rozpatrzenia w trybie administracyjnym. Sprawa wynikająca z przytaczanych przez skarżącą okoliczności nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianą milcząco. Zatem prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawie nie jest dopuszczalne. Inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego to, jak już wyżej wskazano, przyczyny o charakterze przedmiotowym, a więc m.in. przypadki, gdy sprawa nie jest załatwiana w ramach postępowania administracyjnego decyzją administracyjną. Organ I instancji zatem prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a organ odwoławczy prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Brak było bowiem podstaw do uwzględnienia zażalenia przez organ drugiej instancji. 9. Końcowo należy nadmienić, co słusznie zostało podniesione w zaskarżonym postanowieniu, że decyzja Starosty z dnia 2 grudnia 2011 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 928/12. Zatem wobec wyeliminowania ww. rozstrzygnięcia z obrotu prawnego nie może stanowić ono przedmiotu postępowania wyjaśniającego. Zatem skoro brak jest podstaw wynikających z prawa administracyjnego materialnego lub procesowego do wydania decyzji w sprawie zgodności ze stanem faktycznym ww. rozstrzygnięć organów administracji publicznej to tym samym nie mogło zostać wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. J. Bortkiewicz J. Janiszewska-Ziołek M. Pawełczak