II SA/Bd 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 2048); art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; ze zm.) oraz z związku z § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.); art. 5 ust. 1 i 2, art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 r. ze zm.); art. 54 ust 1 rozporządzenia (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE, L 347 z 20.12.2013 r., str. 549-607) w związku z art. 41 ust. 5 rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu i do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.Urz. UE L 255 z 28.8.2014, str. 18—58); art. 43, 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014r. str. 48) oraz art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) 1234/2007 (Dz. Urz. L Nr 280 z 13.10.2012, str. 2), ustalił D. Ż. (dalej jako: skarżący) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 1.1. Zrównoważony system gospodarowania, wynosiła 4, 92 ha, a powierzchnia stwierdzona [...] ha. Poza stwierdzonym przedeklarowaniem powierzchni użytkowanej rolniczo, wykryto również błąd oznaczonym kodem DR7, polegający na braku stwierdzenia deklarowanej uprawy roślin na działce rolnej C1. Jak wskazał organ, ustalona różnica dla płatności rolnośrodowiskowych w ramach wariantu 1.1. pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wynosiła 0,03 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchną działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach omawianego wariantu, wynosiła przy tym 2,71 %. W ramach wariantu 7.2. Zachowanie lokalnych ras koni, stwierdzono brak posiadania płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę. Niezgodności te oznaczono kodami błędów :RW 1.3., RW. 1.3.1., RW 1.3.2. i przypisano im liczbę punktów, jaką przypisuje się każdej stwierdzonej niezgodności dla każdego odpowiednio: zasięg -3, dotkliwość -5, trwałość – 5 oraz dodatkowo sklasyfikowaną je, jako celowa niezgodność. Na podstawie oceny zawartej w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] (oraz klasyfikacja niezgodności jako celowa) organ uznał, że, na podstawie § 41 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zasadnym było nałożenie następujących % zmniejszeń w damach danych obszarów: - obszar A – środowisko, minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin – wymogi dotyczące stosowania nawozów – RW.1 (RW.1.3.1. i RW 1.3.2.) nieprawidłowość oznaczona jako celowa niezgodność – 25 % zmniejszenia należnej płatności rolnośrodowiskowej. Mając na uwadze powyższe, organ przedstawiając stosowne wyliczenie wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach wariantu 1.1. została zmniejszona o kwotę [...]zł, a w ramach wariantu 7.2. o kwotę [...]zł. Następnie organ wskazał, że w toku kontroli na działce rolnej C1 o powierzchni [...] ha, stwierdzono również nieprawidłowość polegająca na niezachowaniu trwałych użytków zielonych (stwierdzono uprawę pszenicy ozimej) – oznaczoną kodem O6. Organ odniósł się przy tym do twierdzeń skarżącego, że TUZ został "podniesiony" (zasiano trawę), gdyż przez kilka lat była tam woda wskazując, że podczas wykonywania czynności kontrolnych inspektorzy terenowi na całej działce rolnej C/C1 -[...] ha stwierdzili ściernisko i pozostałości pożniwne po zbożu (pszenicy ozimej). W związku z faktem przekształcenia TUZ na działce rolnej C/C1 zastosowano kody błędów: DR7 i O6. Organ, powołując się na § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. (cyt. wyżej) podniósł, że powyższe spowodowało naliczenie sankcji w wysokości [...] zł, co stanowi 20% płatności rolnośrodowiskowej przyznanej na rok 2014 r., przedstawiając przy tym sposób wyliczenia wskazanej kwoty. Dodał też, że w związku z nałożeniem na w 2015 r. na gospodarstwo skarżącego nieprawidłowości O6, zastosowanie miał również art. 35 ust.4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (cyt. wyżej), w związku z czym płatność wypłacona w ramach wariantu 1.1 będzie podlegała dodatkowemu zmniejszeniu o [...] zł. Reasumując organ stwierdził, że łączna kwota nienależenie pobranych płatności za 2014 r. wynosi [...] zł. Odnosząc się do możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ stwierdził, że kwota do zwrotu przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, a tym samym zastosowania nie ma przepis art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 r. Badając, czy zaistniały określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm.), przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności organ stwierdził, że w niniejszej sprawie płatności wypłacone na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].2014, obarczone były błędem rolnika, a nie organu, ponieważ skarżący zmniejszył on obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, nie zachował powierzchni trwałych użytków zielonych i nie posiada płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę. Organ dodał też, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia terminu ustalenie w drodze decyzji kwoty należnie pobranych płatności (termin przedawnienia upływa w dniu [...] 2019 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi niezastosowanie się do zaleceń zawartych w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] 2017 r., a także niezgodne z rzeczywistością zaklasyfikowanie zaistniałych niezgodności jako celowych. Skarżący stwierdził, że uniemożliwiono mu złożenie wyjaśnień i wykazanie, że nie miał wpływu na zaistniałe nieprawidłowości. Odnosząc się do wyników kontroli w zakresie nie stwierdzenia TUZ na działce C1, skarży wyjaśnił, że na skutek warunków pogodowych doszło do wyginięcia trawy i konieczne było jej uzupełnienie poprzez dosianie, przy czym przy dosiewaniu, dla ochrony młodej trawy przed wysuszeniem została ona przesiana z pszenicą. Skarżący wywiódł też w odwołaniu, że przy stosowanym przez niego sposobie utrzymania zwierząt na głębokiej ściółce płyta gnojowa i zbiornik na gnojówkę nie są konieczne. Ponadto przepisy pozwalały, by obornik mógł leżeć na pryzmie nie dłużej niż dwa miesiące. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyliczono wysokość kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2014 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że prawidłowo zaklasyfikowano zaistniałe niezgodności jako celowe. Przystępując do programu rolnośrodowiskowego skarżący deklarował realizację 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, potwierdzając znajomość wymogów związanych z uczestnictwem w tym programie (w tym obowiązku przechowywania gnojówki i gnojowicy w szczelnych zbiornikach). Organ odwoławczy w zakresie stwierdzonej nieprawidłowości O6 dotyczącej niezachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych wyjaśnił, że analiza dokumentacji pokontrolnej wykazała, że na całej działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono ściernisko i pozostałości pożniwne po zbożu. Wskazane działki zostały pomierzone łącznie ze względu na jednolity sposób użytkowania i brak możliwości ustalenia granic między nimi. Na działce C/C1 nie stwierdzono trwałego użytku zielonego, stąd zasadność zastosowania kodu pokontrolnego O6 i przyjęcie, że rolnik nie zachował powierzchni TUZ na obszarze zadeklarowanych we wniosku. Organ odwoławczy, mając na uwadze argumentację skarżącego dotyczącą zniszczenia TUZ wskutek warunków pogodowych zwrócił uwagę, że skarżący był zobowiązany do informowania organu o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a dotyczyć będzie w szczególności wykorzystania gruntów rolnych oraz wielkości powierzchni upraw. Oznaczało to w ocenie organu, że nie zachodziły przesłanki opisane w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego uzasadniające wyłączenie obowiązku zwrotu płatności. W ocenie organu II instancji, niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący uniemożliwienia mu składania wyjaśnień, zwracając uwagę, że skarżący w zakresie złożonego wniosku na kampanie 2015 r. składał wyjaśnienia, a także zastrzeżenia/uwagi do raportu z czynności kontrolnych, ponadto przedstawił argumentację w odwołaniu od decyzji organu I instancji w dnia [...].2016 r. Został on także poinformowany przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził także, że nie zaistniały przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 – płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, lecz wynikała z niedotrzymania przez skarżącego wymogów programu rolnośrodowiskowego. Podzielił również argumentację organu I instancji w zakresie nie stwierdzenia, by doszło do przedawnienia należności oraz braku podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującym koniecznością jej uchylenia. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zwrotu części pobranych płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014 r., przyznanych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] 2014r., które organ uznał za nienależnie pobrane. Wskazać w tym miejscu należy, że niniejsze postępowanie ma ścisły związek z postępowaniem dotyczącym przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2015. W obu postępowaniach organy administracji oparły się bowiem na wynikach tej samej kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dwukrotnie (por. wyrok z dnia 22 marca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1503/16 i z dnia 24 kwietnia 2018 r.) badał zgodność z prawem wydanych przez Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w [...] decyzji (tj. decyzji z dnia [...].2016 i decyzji z dnia [...].2017 r.) utrzymujących w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (z dnia [...] 2016 r. i z dnia [...].2017 r.) o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 r. w pomniejszonej wysokości z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli. Orzekając w sprawie o sygn. II SA/Bd 1503/16 Sąd jednoznacznie ocenił, że ustalenia organów odnośnie istnienia stwierdzonych nieprawidłowości są prawidłowe. Powyższą oceną związany był tut. Sąd orzekając w sprawie o sygn. II SA/Bd 1495/17. Wspomniane wyżej prawomocne wyroki wydane w sprawach o sygn. II SA/Bd 1503/16 i II SA/Bd 1495/17 na mocy art. 170 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369, ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", wiążą Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stan związania prawomocnym orzeczeniem sądu, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a., ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, LEX nr 2169060). Powaga rzeczy osądzonej rozciąga się bowiem również na motywy wyroku, w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok NSA z dnia 25 luty 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, LEX nr 1447198 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I FSK 328/15, LEX nr 2107116). Związanie wskazanymi wyrokami w sprawach o sygn. II SA/Bd 1503/16 i II SA/Bd 1495/17 oznaczało zatem, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie był uprawniony do oceny poprawności dokonanych przez organ ustaleń w zakresie zaistnienia nieprawidłowości. Kwestia ta została bowiem przesądzona we wspomnianym wyżej wyroku o sygn. II SA/Bd 1503/16. W związku z powyższym ocenie Sądu podlegała jedynie kwestia ustalenia przez organ samej kwoty nienależnie pobranych płatności. Z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361; ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4). W świetle zaś § 4 ust. 2 pkt 1, 3 i ust. 3 tego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są przy tym określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Konsekwencjami stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania może być zmniejszenie, wykluczenie, odzyskiwanie (zwrot) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Przesłanki zwrotu płatności i zmniejszenia płatności określają przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856 z póżn. zm. dalej jako: ustawa). Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy jednoznacznie treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011 nr 25, poz. 8). Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie trwania zobowiązania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane. Z drugiej jednak, także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania. Zasadom tym odpowiada treść powoływanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które reguluje dwie odrębne kwestie. Po pierwsze określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38). Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie reguluje przesłanki zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym gdy zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (ust. 2). W ocenie Sądu regulacje te w sposób wyraźny dotyczą dwóch różnych zagadnień i nie mogą być stosowane łącznie. Podobne stanowisko wielokrotnie wyrażane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1765/15; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 480/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 836/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 754/17). Zarówno w niniejszej sprawie, jak i w sprawie dotyczącej wniosku kontynuacyjnego skarżącego o przyznanie płatności na 2015 r. organy zastosowały sankcję z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Podnieść należy w związku z tym, że stosując omawianą sankcję dwukrotnie i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie, ale również i w roku poprzedzającym stwierdzenie ww. nieprawidłowości, organ dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu§ 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wystarczającym usprawiedliwieniem wykładni dokonanej przez organ nie może być treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przytoczonej regulacji nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Dodać trzeba, że w myśl art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy. Odczytując łącznie, zwłaszcza oba pierwsze ustępy art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Wyrazem implementacji m.in. tego przepisu aktu unijnego stały się właśnie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w których - co należy podkreślić - odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2) a odrębnie sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych w danym roku, w którym stwierdzono takie uchybienie (§ 38 ust. 8). Zgodnie z regulacją zawartą w § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów na których realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Niewątpliwie zatem rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Stwierdzone w danym roku niezachowanie trwałych użytków zielonych nie może prowadzić natomiast do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Reasumując wskazać należy, że z uwagi na fakt, że okoliczności, o których mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stwierdzone zostały w 2015r., organ stosując sankcję objętą tym przepisem również przy ustalaniu nienależnie pobranych płatności za 2014 r., naruszył prawo materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pozostałym zaś zakresie, niedotyczącym nieprawidłowości związanych z niezachowanie trwałych użytków zielony, organy administracji w prawidłowy sposób do ustalonego stanu faktycznego zastosowały przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób jasny i precyzyjny przedstawiły sposób wyceny poszczególnych nieprawidłowości i obliczenia na tej podstawie wysokości nienależnie pobranej płatności. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobligowany uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku, dotyczącą w szczególności możliwości zastosowania w sprawie przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.