II SA/Bd 1200/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Mirosława W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oddala skargę II SA/Bd 1200/06 Uzasadnienie Mirosław W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. Nr [...], na mocy której w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylona została decyzja Starosty I. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] o odmowie uchylenia po wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w I. wydanej przez Prezydenta Miasta I. znak [...] z dnia [...] 1999 r., z uwagi na art. 146 § 2 Kpa. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 sierpnia 1999 r. Prezydent Miasta I. wydał decyzję nr [...], na mocy której po rozpoznaniu wniosku Mirosława W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego o jedną kondygnację na działce nr [...] przy ul. [...] w I. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie skarżący wnioskiem z dnia [...] 1999 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego o jedną kondygnację. Do wniosku m.in. załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz 2 egzemplarze projektu sporządzonego przez technika budowlanego Stanisława K. Projektant uprawnienia budowlane udokumentował kopią decyzji Wojewody B. z dnia [...] 1983 r., nr [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W dniu [...] 1999 r. Prezydent Miasta I. wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na nadbudowę, w której zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego. W decyzji organ powołał się na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz na plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia w obrębie ulic: [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w I. z dnia [...] 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 20, poz. 79 z 7 kwietnia 1998 r.). Pismem z dnia [...] 2004 r. sąsiad skarżącego złożył wniosek do Starosty Powiatu I. z żądaniem wyjaśnienia na jakiej podstawie wydano pozwolenie na rozbudowę budynku bez zachowania wymagań co do odległości. Wyjaśnił jednocześnie, iż o pozwoleniu na rozbudowę obiektu dowiedział się z rozmowy Mirosławem W. Poinformował nadto o odległości 1,45 m od granicy jego działki. Następnie w piśmie z dnia [...] 2004 r. Eugeniusz K. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na rozbudowę obiektu. W dniu [...] 2004 r. została przeprowadzona kontrola budowy przez przedstawicieli nadzoru budowlanego, w wyniku której ustalono, że nadbudowany budynek w części uprzednio istniejącej parterowej jest zlokalizowany w odległości 1, 40 m od granicy z sąsiadem. W istniejącym wiatrołapie stwierdzono okno. W zakresie zgodności prowadzenia robót budowlanych z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia ustalono, że nadbudowę wykonano zgodnie z warunkami pozwolenia i projektem budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. W projekcie na rysunku elewacji wschodniej zaprojektowano wypełnienie okna w istniejącym budynku lukswerami. W dniu [...] 2004 r. przeprowadzono kontrolę przez pracowników Starostwa Powiatowego w I., w wyniku której ustalono, że odległość od granicy działki sąsiedniej rozbudowanego budynku wynosi niespełna 1,5 m od granicy sąsiedniej działki. Stwierdzono rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na rozbudowę, a realizowaną przebudową, polegające m.in. na umieszczeniu okna w ścianie wychodzącej na nieruchomość Eugeniusza K. oraz zmianę geometrii dachu ( kąt nachylenia, ilość połaci, okna połaciowe). W dniu [...] 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta I. z dnia [..] 1999 r. nr [...], a w dniu [...] 2005 r. Starosta I. wydał decyzję o odmowie uchylenia po wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...].w I. wydanej przez Prezydenta Miasta I. znak [...] z dnia [...] 1999 r., z uwagi na art. 146 § 2 K.p.a. Organ stanowisko zawarte w decyzji uzasadnił zgodnością pozwolenia z decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z miejscowym planem zagospodarowania terenu, z którego wynika usytuowaniem budynku. W konsekwencji powyższego organ powołując się na stan prawny z roku 1999 r. przyjął, iż zachodziła możliwość rozbudowy istniejącego obiektu na podstawie przesłanek wynikających z § 12 pkt 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że zgoda sąsiada w rozpoznawanej sprawie nie była wymagana, ponieważ w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2004 r. ustalono, że roboty budowlane są prowadzone zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (stan prawny z 1999 r.), stwierdził, że nie uznano E. K. za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia, ponieważ z opinii organu zakres oddziaływania prowadzonej inwestycji mieści się w granicach własności działki należącej do Mirosława W. W odwołaniu od powyższej decyzji Eugeniusz K. stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu nabudowany obiekt budowlany wykracza poza obrys istniejącego budynku. Tylko zewnętrzne schody wybudowane były w odległości 1,5 m od granicy działki i zostały zabudowane przez sąsiada poza obrysem budynku. Dokonana nadbudowa ogranicza odwołującemu się dostęp do światła. Nadto Eugeniusz K. uważa, że jest stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Wojewoda [...] uwzględnił odwołanie. Decyzją z dnia [...] 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że organ I instancji stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. zobowiązany był oprócz przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia skoncentrować się również na rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Na podstawie materiału dowodowego organ powinien ocenić, czy były podstawy do wydania pozwolenia na budowę, gdyż zdaniem Wojewody istnieje szereg błędów i uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pozwolenie na budowę przede wszystkim pozostaje w wyraźnej sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu. Powyższe uchybienie skutkuje naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę. Nadto Wojewoda stwierdził, iż z powodu braku w dniu wydania decyzji o pozwoleniu w aktach administracyjnych załącznika graficznego do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest w stanie zweryfikować stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji co do zgodności rozbudowy z planem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie przepisu art. 6 K.p.a. poprzez powołanie się przez organ na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a nie na rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 , poz. 140). Organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, czy projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną. Nadto projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymagań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż brak jest wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy. Na powyższe rozstrzygniecie organu II instancji Mirosław W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i zażądał uchylania zaskarżonej decyzji z uwagi na błędnie ustalony stan faktyczny skutkujący naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wywodzi, iż przedmiotem pozwolenia była nadbudowa, a nie rozbudowa. Pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wcześniejszy obiekt budowlany był usytuowany w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiada i wykonana nadbudowa nic w tym względzie nie zmieniła. Za nieuprawnione skarżący uważa kwestionowanie uprawnień projektanta. Wojewoda w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując zasadność decyzji koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji odmawiając uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z przyczyn określonych w art. 146 § 2 K.p.a. naruszył przepisy o wznowieniu postępowania. Art. 151 § 1 pkt 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w które odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. Natomiast cały przepis art. 146 w tym jego § 2 powołany przez organ I instancji jako podstawa odmowy uchylenia pozwolenia na budowę stanowi podstawę wynikającą z art. 151 § 2 kpa do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa. Wówczas w uzasadnieniu decyzji organ musi wykazać stosując art. 146 § 2 K.p.a., że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Z treści art. 151 §2 kpa wynika, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przy czym okolicznościami, o których jest mowa w art. 146 K.p.a. będzie sytuacja, gdy uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Artykuł 146 K.p.a. zawiera zatem dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W świetle powyższego z przyczyn proceduralnych rozstrzygniecie organu I instancji naruszyło przepisy prawa w sposób istotny i uchybienie to może mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji nie była pozbawiona w całości wadliwości materialnej z uwagi na naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. .z 1999 r. Nr 15 , poz. 140). Stanowisko organu II instancji wskazujące na obowiązek organu przy zastosowaniu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy odpowiada przepisom prawa. Za trafne w ocenie Sądu należy również uznać spostrzeżenie Wojewody co do wyraźnej sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w rozstrzygnięciu ustala warunki dla nadbudowy obiektu budowlanego, z decyzją Prezydenta Miasta I. z dnia [...] 1999 r. nr [...], w której zatwierdzono projekt rozbudowy istniejącego obiektu. W prawie budowlanym terminy "rozbudowa" i "nadbudowa" nie są tożsame mimo, iż definiują pojęcie budowy. W dacie wydawania pozwolenia na nadbudowę obowiązująca ustawa prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 84 , poz. 414 ze zm.) w art. 3 pkt 6 stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Skoro przepis prawa rozróżnia powyższe terminy to nie można traktować ich za tożsame. Nie można zatem na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla nadbudowy wydawać decyzji o zatwierdzeniu projektu rozbudowy obiektu. W ocenie Sądu organ zatwierdzając projekt rozbudowy obiektu budowlanego w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczała nadbudowę obiektu naruszył przepisy postępowania w sposób istotny i to naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę akceptuje poważną wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewoda postąpił zgodnie z prawem wymieniając powyższe uchybienie jako przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymagań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż brak jest wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy. W dacie wydawania pozwolenia na budowę zgodnie z powyższym przepisem projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Sąd również podziela stanowisko organu odwoławczego co do wadliwego powołania przez organ odwoławczy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściwym aktem wykonawczym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę było rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), i na podstawie tego aktu organ powinien ocenić zgodność wydanego pozwolenia na budowę z przepisami prawa. Organ II instancji prawidłowo zauważył brak ustaleń w rozstrzygnięciu organu I instancji w zakresie uprawnień projektanta. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydanego pozwolenia na budowę samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego, z zastrzeżeniem art. 16 ust. 2. Natomiast stosownie do art. 12 ust. 7 powyższej ustawy podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz – zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. To, że zgodnie z art. 104 powyższej ustawy osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie, nie oznacza , że mają podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na podstawie art. 12 ust. 7 powyższej ustawy. W aktach administracyjnych sprawy brak jest ustaleń organu w tym zakresie. Projektant uprawnienia budowlane udokumentował jedynie kopią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 1983 r., nr [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jest to wykazanie uprawnienia z art. 12 ust. 2, a nie z ust. 7 Prawa budowlanego. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił jako nieuzasadnioną.