II SA/Bd 121/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty zwrotu środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat D. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 121/11 Uzasadnienie Starosta W. przyznał bezrobotnej M. W. w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), jednorazowo środki pieniężne w kwocie 19.800 zł na podjęcie działalności gospodarczej na warunkach określonych w zawartej z wyżej wymienioną w dniu [...] umowie. W dniu [...] Starosta W. rozwiązał powyższą umowę i zażądał zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami naliczonymi do tego dnia w łącznej kwocie 20.117,34 zł z uwagi na ustalenie, że M. W. załączyła do wniosku o przyznanie środków niezgodne z prawdą oświadczenie, że nie posiada i nie posiadała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w okresie 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku, co - w świetle § 7 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokumentowania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 62, poz. 512 ze zm.)- stanowiło negatywną przesłankę zawarcia umowy w omawianym przedmiocie. W piśmie skierowanym do organu M. W. wyjaśniła, że ubiegając się o środki finansowe była przekonana, że "archiwalny" wpis do ewidencji działalności gospodarczej z 1990 r. już nie istnieje, gdyż działalność gospodarczą prowadziła tylko przez pół roku, po czym do 1993 r. kontynuowała ją jej matka i obecnie lokalu, w którym prowadzona była działalność nawet nie ma. O istnieniu wpisu dowiedziała się dopiero, gdy chciała zarejestrować nową działalność gospodarczą. Następnie w dniu 2 września 2010 r. wymieniona złożyła wniosek o rozłożenie na raty spłaty kwoty, którą obligowana jest zwrócić, gdyż otrzymane środki już wydała na urządzenie gabinetu masażu, a jedynym źródłem jej dochodów są alimenty w kwocie 750 zł, które otrzymuje na córkę i dopiero w miarę uzyskiwania środków z prowadzonej działalności będzie mogła wywiązywać się z nałożonego zobowiązania bez obciążania poręczycieli. W piśmie uzupełniającym powyższy wniosek sprecyzowała, iż wnosi o rozłożenie należności minimum na 36 rat. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta W. orzekł na podstawie art. 76 ust. 7 w związku z art. 46 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rozłożeniu należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 20.646,24 zł na dwanaście miesięcznych rat płatnych do ostatniego dnia każdego miesiąca, w tym pierwszą ratę w kwocie 1.726,24 zł płatną do 30 listopada 2010 r. i pozostałych jedenaście rat w kwotach po 1720 zł płatnych od grudnia 2010 r. do października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zachodzą przesłanki uzasadniające spłatę należności w ratach. Odwołując się od powyższej decyzji do Wojewody K. M. W. podniosła, że spłaci zaciągnięty kredyt, lecz ma na utrzymaniu uczącą się córkę w G. i nie zarabia dostatecznie dużo by uczynić to w dwunastu ratach, w związku czym wnosi o wydłużenie okresu spłaty rat. Uwzględnienie odwołania pozwoli jej na utrzymywanie się z własnej pracy bez potrzeby korzystania ze środków państwowych na pomoc społeczną. Niezależnie od tego odwołująca się powołała się na formalny charakter wpisu w ewidencji działalności gospodarczej, który to wpis spowodował rozwiązanie z nią umowy, bowiem działalności tej nie prowadziła, co potwierdzają dokumenty z urzędu skarbowego i ZUS. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda K. -Pomorski orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uwzględniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionuje trudnej sytuacji materialno - bytowej strony, jednakże okoliczność ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który stwarzałby podstawę do rozłożenia należności na większą ilość rat, tym bardziej jeszcze, że organ I instancji przychylił się do prośby o rozłożenie zobowiązania na taką ilość rat, jak orzeczona. Według organu, ze względu na to, iż strona od 1 sierpnia 2010 r. prowadzi działalność gospodarczą, będzie uzyskiwała dochód umożliwiający spłatę zadłużenia. Nadto w uzasadnieniu decyzji powołano się na jej uznaniowy charakter i konieczność uwzględniania ponad słuszny interes strony, interesu Skarbu Państwa, w tym dysponowania środkami publicznymi. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii "nieaktywnego wpisu" do ewidencji działalności gospodarczej organ II instancji wyjaśnił, że przepis ustanawiający negatywną przesłankę uwzględniania wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej w postaci wpisu do wymienionej ewidencji w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku nie uprawnia do rozważania, czy działalność gospodarcza faktycznie była prowadzona, a nadto ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) obligowała przedsiębiorcę do zgłaszania organowi ewidencyjnemu zmian faktycznych i prawnych wiążących się z wykonywaną działalnością w zakresie danych zwartych w zgłoszeniu, jak również - o zaprzestaniu prowadzenia działalności, lecz strona dokonała tej ostatniej czynności dopiero w dniu [...]. M. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody K. jako bezpodstawną i jednostronną, podjętą bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie przez organ, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej tworzy domniemanie prowadzenia działalności i że nie ma znaczenia stwierdzenie, czy działalność była faktycznie prowadzona czy też nie, a o wadliwości stanowiska organu świadczy treść § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MPi PS z 17 kwietnia 2009 r., z którego wynika, iż bezrobotny do wniosku o przyznanie środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej winien dołączyć oświadczenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Powołany zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis § 7 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia ma, według skarżącej, na celu jedynie uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących kwestii wykonywania działalności gospodarczej. Podobnie, jak w odwołaniu skarżąca podniosła kwestię nieaktywności widniejącego w ewidencji wpisu z 1990 r. o prowadzonej przez nią działalności oraz zwróciła uwagę, że urząd "nie zauważył" wymienionego wpisu do ewidencji przyznając jej w lutym 2010 r. status osoby bezrobotnej, a następnie w lipcu 2010 r. uchylając decyzję przyznającą jej zasiłek dla bezrobotnych. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, iż nie wiadomo w oparciu o jakie przesłanki urząd pracy przyjął, iż jest ona w stanie spłacić dotację w ciągu jednego roku. Jednocześnie wskazała, że organ I instancji wywarł na niej presję, by wyraziła zgodę na proponowane przezeń rozłożenie należności na 12 rat. W odpowiedzi na skargę W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno co do trafności rozłożenia należności na 12 rat, jak i co do negatywnej przesłanki uzyskania pomocy finansowej na działalność gospodarczą w postaci wpisu do ewidencji tej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd w zakresie orzekania będąc związany granicami sprawy, nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że obligowany jest do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy niezależnie od zawartych w niej zarzutów i wniosków oraz reagowania na dostrzeżone naruszenia prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej jest obowiązana dokonać zwrotu tychże środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Z kolei art. 76 ust. 7 wymienionej ustawy uprawnia starostę do stosowania wobec osoby, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej instrumentów prawnych w postaci odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia jednorazowo przyznanych środków w przypadku, o którym mowa w art. 46 ust. 3, to jest jeśli powstał po jej stronie obowiązek zwrotu otrzymanych środków. Z powyższej regulacji wynika, że badanie przez organ, czy zaistniała jedna z enumeratywnie wymiennych w pkt 1-4 ust. 7 art. 76 ustawy przesłanek odroczenia, rozłożenia na raty lub umorzenia należności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy strona nie kwestionuje stwierdzonego przez tenże organ obowiązku zwrotu przyznanych środków. Treść pisma wyjaśniającego skarżącej z dnia 2 sierpnia 2010 r. nawiązującego do rozwiązania umowy i żądania zwrotu przyznanych środków oraz wniesionego od decyzji organu I instancji odwołania zdają się wskazywać, iż – mimo wystąpienia o rozłożenie na raty zgłasza ona zastrzeżenia do uczynienia podstawą rozwiązania wspomnianej umowy faktu figurowania przez nią w ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji wykazania, iż działalności gospodarczej od października 1990 r. faktycznie nie prowadziła. Wyraźnie negatywne stanowisko co do zasadności obowiązku zwrotu świadczenia zajęła zaś w skardze do Sądu, której to kwestii dotyczy niemal cała zawarta w niej argumentacja w przedmiocie interpretacji konkretnych przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 17 kwietnia 2009 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. W § 14 umowy zawartej między PUP a skarżącą widnieje zaś zbliżonej do przytoczonego przepisu zapis, że wszelkie spory wynikłe na jej tle strony umowy poddają pod rozstrzygnięcie właściwego sądu. W świetle przytoczonego wyżej stanowiska skarżącej zachodzą, zdaniem Sądu, wątpliwości co do istnienia prawnych podstaw do rozstrzygania w przedmiocie rozłożenia na raty podlegającej zwrotowi należności skoro, jak wcześniej wskazano, warunkiem skorzystania przez organ z uprawnień określonych w art. 76 ust. 7 ustawy jest istnienie niekwestionowanego przez stronę obowiązku zwrotu otrzymanego świadczenia. Powyższe wątpliwości nie zostały w toku postępowania administracyjnego wyeliminowane – żaden z orzekających organów nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa i czyniąc wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie rozłożenia na raty co najmniej przedwczesnym. Niezależenie od tego w ocenie Sądu także ustalenie kwestionowanej przez skarżącą liczby rat, w jakich świadczenie winno być przez nią zwrócone Powiatowemu Urzędowi Pracy we W., nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415) starosta może między innymi rozłożyć na raty zwrot przyznanych środków jeśli wystąpiła jedna z czterech wymienionych w nim przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot które (...) otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 nie posiadają majątku z którego można dochodzić należności, 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 albo osobę pozostającą na utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, 3) osoba, która (...) otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 zamarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności, 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty (...) jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jakkolwiek, jak słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie wydawane na gruncie art. 76 ust. 7 ustawy ma charakter uznaniowy, skoro przepis ten nie obliguje lecz daje organowi możliwość rozłożenia na raty należności w razie wystąpienia jednej z powyższych okoliczności, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, stosownie do art. 77 § 1 i 80 kpa oraz obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 kpa. Nadto szczególne znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach administracyjnego uznania posiada wyrażona w art. 11 kpa zasada przekonywania, zgodnie z którą organ administracyjny zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Odzwierciedlać ją winno właśnie uzasadnienie decyzji. Tymczasem organ I instancji rozłożenia należności skarżącej na 12 rat w ogóle nie umotywował. Organ odwoławczy zaś jako przyczynę takiego a nie innego rozstrzygnięcia organu I instancji wskazał nieprzekroczenie przysługującego na osobę w rodzinie strony kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając dodatkowo trudną sytuację materialno - bytową skarżącej nie stwarzającą jednak podstaw do rozłożenia należności na większą ilość rat, jak również podnosząc konieczność uwzględnienia interesu Skarbu Państwa. Przyjąć należy, iż obydwa orzekające organy wydając decyzje kierowały się przesłanką ujętą w pkt 2 art. 76 ust. 7 ustawy, w związku z czym winny rozważyć i wykazać, iż 12 rat w kwocie 1720 zł miesięcznie każda nie pozbawi skarżącej i jej córki w okresie ich uiszczania niezbędnych środków utrzymania. Nie ma tu zatem znaczenia samo w sobie kryterium dochodowe przewidziane w ustawie o pomocy społecznej. W regulacji tej nie ma też mowy o szczególnie uzasadnionym przypadku, którego to określenia użyto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro organ I instancji tego nie uczynił, zważywszy na odwołanie się przez skarżącą od jego decyzji z powodu rozłożenia spłat na, jej zdaniem, zbyt krótki okres, organ odwoławczy winien dokonać dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego zestawiając uzyskiwane przez nią dochody z prowadzonej działalności, po uaktualnieniu ustaleń w tym zakresie, wraz z alimentami otrzymywanymi na córkę, z wyszczególnionymi przez nią wydatkami i ocenić czy nie zachodzi konieczność uwzględnienia odwołania z uwagi na możliwość braku środków na podstawowe potrzeby dwuosobowej rodziny skarżącej, w razie podtrzymania rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie warunków spłaty należności. Brak konwalidacji w postępowaniu drugoinstnacyjnym uchybienia przez organ I instancji przepisom art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w powyższym zakresie powoduje, iż zaskarżona decyzji narusza granice administracyjnego uznania wyznaczone treścią omawianego przepisu prawa materialnego oraz art. 7 kpa. Należy nadto podzielić zajmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że sytuacja osoby ubiegającej się o rozłożenie na raty należności lub na większą ich ilość (podobnie jak przy ubieganiu się o odroczenie lub umorzenie płatności) winna być analizowania pod kątem wystąpienia każdej z czterech przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy (w niniejszym przypadku za wyjątkiem określonej w pkt 3 tego ustępu), bowiem każda z nich może rzutować na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zakres kontroli sądowej rozstrzygnąć wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony, to jednak w zakresie uprawnień sądu mieści się badanie kwestii proceduralnych i możliwość interwencji w razie naruszenia przez organ przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału. Ze wzglądu na to, iż taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. Ustosunkowując dodatkowo do skargi w końcowej jej czynności Sąd uznał za trafnie podniesioną okoliczność, iż modyfikacja pierwotnego wniosku skarżącej i wystąpienie o rozłożenie płatności na 12 rat było wynikiem sugestii zawartej w piśmie organu I instancji z dnia 26 października 2010 r. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.