II SA/Bd 121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. C. na pismo Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] w przedmiocie propozycji służby postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2017r., na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948, z późn.zm., dalej ustawa), Dyrektor Izby Skarbowej poinformował S. C. (dalej skarżący), że jego stosunek służbowy wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie propozycji służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Skarbowej do usunięcia naruszenia przepisów prawa i przedstawienia propozycji służby, które Dyrektor zobowiązany był złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia [...] stycznia 2018r. S. C. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na pismo Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] informujące skarżącego że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. . Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności skarżący zarzucił naruszenie: art. 165 ust. 3 i 7 przez niezłożenie propozycji pełnienia służby oraz art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia przesłanek określonych w tych przepisach; art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji . W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności faktyczne sprawy oraz wskazał, że zaproponowane przez organ nowe warunki zatrudnienia należy zakwalifikować w pierwszej kolejności jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli bowiem propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną (jak uznał organ), to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Wobec tego zaś, że dotyczyła ona funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania i że wydał ją organ administracji publicznej, to sprawę należało poddać kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo, zdaniem skarżącego, spełnia określone w literaturze przedmiotu przesłanki, uznania je za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. tj.: nie jest decyzją lub postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało ono skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu, ma publicznoprawny charakter oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy stanowi element szerokiej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie, nowej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2017r. i związanej z tym reorganizacji państwowej administracji skarbowej. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki pracy i pełnienia służby, w tym stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe, wynagrodzenie/uposażenie, jednocześnie dopuścił transparentną zmianę dotychczasowych stosunków pracy i stosunków służbowych funkcjonariuszy celno-skarbowych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy pisemną propozycję określającą warunki pracy, nie ma jednak charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przestawiona skarżącemu propozycja nowych warunków zatrudnienia, co do której miał on możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, a która nie stanowi aktu mianowania, ani nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc decyzją administracyjną. Organ wskazał także, że w tym zakresie w ustawie brak jest przepisu zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych podlega odrzuceniu. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a tym organem. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu co do zasady przysługuje każdemu w każdej sprawie. Zasadnicze znaczenie dla sposobu rozpoznania skargi ma jednak ustalenie w sprawie właściwości sądu administracyjnego - jej brak stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż jej merytoryczne rozpoznanie byłoby w takiej sytuacji obarczone wadą nieważności postępowania. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) wskazuje w art. 3 § 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma zatem ustalenie, czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga to każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25 i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji), są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1); Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – System Informacji Prawnej LEX). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65]. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573]. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w P.p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro P.p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Niezależnie od powyższego, powszechnie jako zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważa się element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Nie stanowią one również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Aby możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4.02.1998 r. II SA 1367/97, postanowienia NSA: z 15.12.2010 r. II GSK 8/10 i z 16.12.2013 r. II FSK 2968/13). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Tymczasem propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z 13.03.2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego /pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków prawnokształtujących. Taka czynność nie jest również aktem lub czynnością podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W konsekwencji, w świetle powyższego należy stwierdzić, że P.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Żądana przez skarżącego czynność organu nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego - art 3 § 3 P.p.s.a. Przepisy wprowadzające KAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i następnych. Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4) przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1947). Zgodnie z jej art. 277, zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 cyt. ustawy, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona ich właściwość w sprawach ze stosunków pracy. Nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skutkuje to odrzuceniem skargi.