II SA/Bd 121/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. ze skargi S. H. na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. 1. Pismem z dnia 24 stycznia 2025 r. S. H. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 października 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach: [...] – położonych w obrębie geodezyjnym W. . W skardze skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej działek nr [...] zarzucając naruszenie: - § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – dalej: "rozporządzenie") w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) poprzez wykorzystanie nieaktualnych materiałów planistycznych przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do wystąpienia istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu; - art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 oraz 7, art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 4, art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego; - art. 8k ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17, art. 13i ust. 3 pkt 1, art. 8g ust. 1, art. 1 ust. 3, art. 8e ust. 1 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez całkowite pominięcie wniosku dotyczącego planu miejscowego złożonego przez skarżącego w terminie zgodnym z obwieszczeniem Burmistrza Ł. i niezgodne z prawem uzasadnienie uchwały dotyczącej rzekomego braku wpłynięcia do Gminy jakichkolwiek wniosków w ww. terminie; - art. 15 u.p.z.p. poprzez niepełne, lakoniczne i niespełniające ustawowych wymogów uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi. W uzasadnieniu skarżący wskazał w pierwszej kolejności, że jest właścicielem działek o numerach [...] objętych planem miejscowym wprowadzanym zaskarżoną uchwałą. Następnie nawiązując do poszczególnych zarzutów skarżący wskazał, że Rada Miejska podczas sporządzania planu miejscowego oparła się na nieaktualnych materiałach planistycznych, w szczególności na graficznej części planu miejscowego widać nieistniejące od wielu lat uformowania przestrzenne w postaci wzgórz oraz zbiorników wodnych. Na ww. działkach prowadzona była kopalnia piasku i żwiru, natomiast od wiosny 2021 r. do stycznia 2022 r. skarżący dokonał rekultywacji tych terenów. Z działek tych zniknęły zbiorniki wodne, wzgórza oraz rowy. Pomimo świadomości władz gminnych, że teren ten jest całkowicie odmienny od zobrazowanego na materiałach kartograficznych użytych do sporządzania planu, Rada Miejska zdecydowała się kontynuować pracę na mapach pozbawionych aktualności. W ocenie skarżącego skutkiem tych działań jest fakt, że przedmiotowy plan miejscowy już w momencie jego uchwalania był nieaktualny, niemożliwy do realizacji i ograniczający konstytucyjne uprawnienia właściciela gruntu do korzystania z niego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Następnie skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie brak jest interesu publicznego, który uzasadniałby obligatoryjne przeznaczenie jego działek na cele budownictwa mieszkalnego. Skarżący wskazał, że wokół terenu objętego planem miejscowym nie występuje zabudowa o podobnej funkcji, a decyzja gminy jest sprzeczna z podstawowymi zasadami gospodarności i stoi w kontrze do potencjału ekonomicznego przedmiotowych ziem. Dalej wyjaśnił, że teren objęty miejscowym planem położony jest w znacznej odległości od centrum Ł. i nie wyróżnia się niczym szczególnym na tle innych działek w okolicy. W ocenie skarżącego miejscowy plan powstał w celu uniemożliwienia mu realizacji planowanej wcześniej inwestycji w postaci budowy fermy drobiu. Następnie w 2023 r. skarżący wysyłał zapytania ofertowe do przedsiębiorstw zajmujących się budową farm fotowoltaicznych z propozycją wydzierżawienia wskazanych terenów na cele lokalizacji na nich odnawialnych źródeł energii. Zdaniem skarżącego sprzedaż jego nieruchomości na cele budownictwa jednorodzinnego nie ma większego uzasadnienia ekonomicznego, bowiem przedmiotowy teren znajduje się daleko od dużych ośrodków miejskich, brak w niedalekiej odległości sieci komunikacji publicznej czy innych elementów infrastruktury niezbędnej do zapewnienia odpowiedniej wygody życia codziennego. Ponadto w pobliżu funkcjonują gospodarstwa rolne oraz dwie duże przemysłowe fermy trzody chlewnej. Przy czym skarżący podkreślił, że większość obszaru nieruchomości będących jego własnością przeznaczonych zostało na cele zabudowy jednorodzinnej. Dalej skarżący wskazał, że w dniu 8 sierpnia 2022 r. zgłosił uwagi do miejscowego planu, mieszcząc się w terminie na zgłaszanie wniosków. Skarżący podniósł, że organ w żaden sposób nie odpowiedział na powyższe uwagi. Ponadto w ocenie skarżącego uzasadnienie przedmiotowej uchwały jest lakoniczne i ogranicza się przede wszystkim do wskazania podstaw prawnych i przyczyn odrzucenia wszystkich kierowanych do gminy uwag zebranych w ramach konsultacji. Skarżący podniósł również, że obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego zostało oznaczone w sposób wprowadzający w błąd, gdyż z tytułu obwieszczenia nie wynikało, że miejscowy plan dotyczyć ma miejscowości P.. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza, zastępowanego przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła o jej oddalenie w całości, ustosunkowując się do zarzutów skargi. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wskazał, że na każdym etapie procedury planistycznej korzystał z wszystkich materiałów jak najbardziej aktualnych w momencie dokonywania danej czynności. Podniósł, że mapy uzyskiwał od innych podmiotów, które powinny wydawać mapy aktualne w danym momencie. Organ podkreślił, że w procedurze planistycznej opierał się na wszelkiej zabranej dokumentacji w danym momencie aktualnej i na tej podstawie wziął również pod uwagę przeprowadzaną wcześniej rekultywację odpowiednich terenów objętych zaskarżoną uchwałą. Ponadto zdaniem organu w trakcie procedury planistycznej trwającej nawet kilka lat mogą zachodzić jakieś zmiany. Następnie organ wskazał, że nieuzasadnione są twierdzenia, że plan miejscowego na terenie skarżącego został uchwalony tylko w celu zablokowania inwestycji polegającej na budowę fermy drobiu. Organ podkreślił, że skarżący i tak nie uzyskał decyzji środowiskowej na realizację tej inwestycji. Ponadto uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego nastąpiło z uwagi na wnioski właścicieli terenów sąsiednich o uchwalenie takiego planu. Pominięcie gruntów należących do skarżącego w ramach procedury planistycznej zaburzyłoby ład przestrzenny. Ponadto przeznaczenie przedmiotowych terenów wynika również z odpowiednich zapisów obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 5 sierpnia 2022 r. nie został pominięty. Wniosek ten został przez organ rozpatrzony, ale nie został uwzględniony, co wynika z wykazu wniosków złożonych po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem organu nie jest też prawdą, że w uzasadnieniu do uchwały napisano, że po przystąpieniu do sporządzania planu nie wpłynęły żadne wnioski. Organ podkreślił, że procedura planistyczna nie przewiduje obowiązku udzielania odpowiedzi na wnioski składane po przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Ponadto organ podkreślił, że skarżący nie składał żadnych uwag do planu, zaś jedynie wniosek, który brał udział w procedurze planistycznej, lecz nie został uwzględniony. W ocenie organu chybiony jest również zarzut braku właściwego uzasadnienia uchwały, bowiem jest ono szczegółowe i zgodne z obowiązującymi standardami. Ponadto organ stwierdził, że tytuł publikacji obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu nie jest mylący skoro skarżący do niego dotarł i uczestniczył w przedmiotowym procesie planistycznym od samego początku. Co więcej tytuł publikacji nie wprowadza w błąd, gdyż posługuje się nazwą obrębu W. i nic nie wskazywało, aby chodziło o nazwę miejscowości. 3. Pismem z dnia 3 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu stanowiącego aktualnie dostępną mapę zasadniczą na fakt posłużenia się przez Gminę Ł. nieaktualnymi materiałami planistycznymi przy opracowywaniu skarżonego planu miejscowego. 4. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Podkreślił, że celem uchwalenia planu było zablokowanie jego planu inwestycyjnego. Zaakcentował, że jego działki są w gruncie rzeczy niesprzedawalne z uwagi na sąsiedztwo z fermą trzody chlewnej. Podkreślił również, że w okolicy jest zabudowa rozproszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 5. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). 6. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 30 października 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach: [...] – położonych w obrębie geodezyjnym W. . Skarżący zakwestionował ww. akt w zakresie, w jakim plan ten zmienił przeznaczenie terenu, na którym znajdują się m. in. nieruchomości nr [...] i [...] należące do skarżącego, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie skarżącego postanowienia planu w sposób nieuzasadniony ingerują w przysługujące mu prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. – dalej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest więc wykazanie przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku trzeba wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowych położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, tj. działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Nieruchomości te znajdują się w jednostkach planistycznych oznaczonych w części symbolem MN, a także symbolem ZP oraz R. Szczegółowe określenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajdują się działki skarżącego znalazło swój wyraz w § 7, § 11 i § 13 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 7 uchwały tereny oznaczone symbolami od 1MN do 15 MN przeznaczone zostały na cel zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei zgodnie z § 11 uchwały teren oznaczony symbolem 1ZP przeznacza się na cel zieleni urządzonej, zaś zgodnie z § 13 uchwały teren oznaczony symbolem 1R przeznacza się na cel rolny. Jak już zaznaczono, prawo do zaskarżenia uchwały o planie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego oraz przywołają okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W tym kontekście sąd uznał, że skarżący ma interes prawny legitymujący do kwestionowania postanowień planu odnoszących się do jego działek, gdyż kształtują one bezpośrednio sposób wykonywania przez niego prawa własności. 7. Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień dotyczących działek stanowiących własność skarżącego, tj. działek nr [...] i [...], w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczące zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Nadmienić należy w tym miejscu, że zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 27 października 2021 r. Zatem z godnie z ww. przepisem przejściowym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącego, przywołać trzeba w pierwszej kolejności art. 3 ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego ustawodawca powierzył gminom kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem. Przysługujące gminie władztwo planistyczne jest ograniczone przepisami prawa, w szczególności normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie w tym zakresie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Z drugiej jednak strony zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru absolutnego, gdyż gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Na podstawie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Treść prawa własności określa także art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania (zob. wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r. Nr 1, poz. 2). Zdaniem sądu kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu nie przekreślają jednak możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez konieczność uwzględnienia przeznaczenia wprowadzonego na terenie oznaczonym symbolem MN, ZP lub R oraz szczegółowych zasad jego zagospodarowania. Sąd uznał, że choć doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności poprzez ścisłe określenie sposobu wykonywania tego prawa, to jednak nie ma podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi. Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie może być uwzględniona. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Winna przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p. Wobec tego należało rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz potrzeb interesu publicznego. Na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W konsekwencji więc przy dokonywanej przez sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dołączona dokumentacja planistyczna. Zdaniem sądu, analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny, powstrzymując się od nadmiernej w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności obywateli. W wyniku tych rozważań rada gminy prawidłowo ukształtowała postanowienia planu odnoszące się do nieruchomości skarżącego, co stanowi o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego, poprzez przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wadliwości skarżonej uchwały skarżący upatruje w szczególności w ograniczeniu możliwości zagospodarowania swoich działek, co wynika ze zmiany dotychczasowego ich przeznaczenia. Skarżący podniósł przede wszystkim, że teren objęty miejscowym planem położony jest w znacznej odległości od centrum Ł., a w pobliskiej okolicy występuje zabudowa rozproszona. W tym aspekcie skarżący podniósł naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych przestrzeni, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy. Należy jednak zauważyć, że zawarty w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p. postulat nie zawiera bezwzględnego nakazu dla organu administracji, zaś mowa jest jedynie o "dążeniu" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2023 r., sygn.. akt II SA/Wr 775/22). Jednocześnie uwagi wymaga, że obszar objęty miejscowym planem jest częścią obrębu W. , w którym to istnieje już zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, na co wskazano m. in. w prognozie oddziaływania na środowisko. Słusznie podniósł także organ w odpowiedzi na skargę, że właściciele pozostałych nieruchomości objętych miejscowym planem jednogłośnie w zgłaszanych uwagach podkreślali wolę zagospodarowania tego terenu w kierunku zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Skarżący natomiast wniósł o dopuszczenie na swoich działkach działalności związanej z produkcją rolną lub produkcją energii odnawialnej (elektrownia fotowoltaiczna). W tej sytuacji organ musiał ważyć interes indywidualny skarżącego oraz interes społeczny. Oczywistym jest bowiem, że w przypadku uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), która wyznacza granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i chronionych praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Przy tym podkreślić należy, że pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. W posługiwaniu się zasadą proporcjonalności chodzi więc o to, by państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Chodzi także o to, aby były zachowane odpowiednie proporcje między celami działania administracji a ostrością używanych w tych celach środków (zob. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 166). Ponadto zaakcentowania w tym miejscu wymaga, że jak wskazano już wcześniej plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W dacie procedowania skarżonej uchwały planistycznej obowiązywało na terenie objętym uchwałą planistyczną Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. przyjęte uchwałą nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2011 r. Rzeczone Studium w sposób konkretny określa zarówno podstawowe i dopuszczalne kierunki zagospodarowania poszczególnych obszarów objętych tym studium. Jak wynika z zapisów Studium na terenie gminy wyznaczono 5 jednostek polityki przestrzennej – A, B, C, D, E. Teren objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się w jednostce C, która obejmuje północną część gminy, wysoczyznową, leżącą pomiędzy doliną N. , a kompleksem leśnym części środkowo-zachodniej. Jednostka przeznaczona na rozwój funkcji mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami oraz nieuciążliwych działalności gospodarczych. W jednostce tej koncentruje się większość wyznaczanych w Studium "terenów rozwojowych gminy". Jednostka stanowi część strefy podmiejskiej B. - jest to obszar, który będzie się rozwijał pod wpływem miasta B.. W jednostce II realizowana będzie także funkcja rolnicza, jednak ze względu na niezbyt sprzyjające predyspozycje przyrodnicze, możliwości rozwoju efektywnego rolnictwa są niewielkie (wyjątek stanowi intensywne warzywnictwo przeznaczane na rynek miast), a także funkcja rekreacyjno-wypoczynkowa. Dla tej jednostki przewiduje się wzrost liczby mieszkańców. Ponadto zapisy Studium wskazują, że dla jednostki C jako funkcję dominującą wskazano - mieszkaniowa (o charakterze podmiejskim) z towarzyszącymi usługami oraz gospodarcza (tereny wytwórczości, rzemiosła, magazynów, składów) o niewielkiej skali uciążliwości, zaś jako uzupełniającą - rolnictwo oraz ochrona przyrody, działalności rekreacyjno-wypoczynkowe. W konsekwencji stwierdzić należy, że dopuszczenie na terenie, na którym znajdują się działki skarżącego w większości zabudowy mieszkaniowej nie wynikało z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących uwarunkowań tego terenu zdeterminowanych bezpośrednim sąsiedztwem działek nadających się na rozwój mieszkalnictwa wraz z usługami, co jednocześnie wychodziło naprzeciw oczekiwaniom właścicieli pozostałych działek położonych na spornym obszarze. Nie można zatem było uznać, że kwestionowane ustalenia planu stanowią nieuprawnioną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności. Analiza postanowień planu potwierdza, że nie naruszono również zasady równości, wprowadzając na obszarze obejmującym część działek skarżącego funkcję mieszkaniową, a w obszarach sąsiednich jednostek planistycznych funkcje mieszkaniowe bądź mieszkaniowo-usługowe, w których usługi mają charakter uzupełniający. Takie przeznaczenie planistyczne nie jest przypadkowe, ale stanowi wynik pogodzenia koncepcji wynikającej ze studium uwarunkowań. W kontekście zarzutu skarżącego, że celem uchwalenia planu było zablokowanie jego planu inwestycyjnego wskazania wymaga, że Sąd nie może oceniać dopuszczalności objęcia danego obszaru procedurą planistyczną - jest to bowiem kompetencja organu stanowiącego gminy. Byłaby to nie tyle ocena legalności zaskarżonego planu miejscowego, ile ocena celowości lub zasadności objęcia danego terenu takim planem. Sąd administracyjny nie może stosować kryteriów innych niż legalność, nawet rozpoznając skargi na plan miejscowy (wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1405/12, z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2735/16 8. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego, że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu został określony w art. 17 u.p.z.p. Sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z ww. przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu (zob. też wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1481/06). Nie zaistniała zatem z tego względu żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały. W tym zakresie Sąd miał też na uwadze, że w sytuacji posłużenia się nieaktualną mapą w procedurze planistycznej, należy badać, czy jeżeli organ dysponowałby aktualną mapą, jego ustalenia co do przeznaczenia tego terenu byłyby inne, niż te poczynione w oparciu o nieaktualną mapę (zob. Ostrowska A., Kluczowe problemy dotyczące treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX/el. 2013). Okoliczności niniejszej sprawy w ocenie sądu wskazują, że ustalenia organu co do przeznaczenia spornego terenu byłyby takie same, gdyby posłużył się aktualną mapą. Zmiany, które zaszły na działkach skarżącego związane z rekultywacją terenu po dawnej kopalni w ocenie Sądu nie zmieniłyby ogólnego ustalenia w planie, że znajdują się one w części na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (część działek od strony pozostałego ternu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową), a także w części na terenie rolnym i terenie zieleni urządzonej. Wskazane uchybienie nie miałoby więc wpływu na ustalenie planistyczne dla obszaru obejmującego działki skarżącego. 9. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia wniosku skarżącego dotyczącego planu miejscowego wskazać należy, iż zgodnie z art. 8k ust. 1 u.p.z.p. przed rozpoczęciem konsultacji społecznych sporządza się wykaz wniosków do projektu aktu planowania przestrzennego wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem. Z kolei zgodnie z art. 8k ust. 2 u.p.z.p. przed przedstawieniem radzie gminy projektu aktu planowania przestrzennego opracowuje się raport podsumowujący przebieg konsultacji społecznych, zawierający w szczególności wykaz zgłoszonych uwag wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem oraz protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji. Skarżący pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. złożył wniosek do projektu aktu planowania przestrzennego. Wniosek ten został przez organ rozpatrzony i wyszczególniony w wykazie wniosków do planu miejscowego. Słusznie organ wskazał, że wprost z ww. wykazu wynika, że wniosek ten został przez organ rozpatrzony, ale nieuwzględniony. Podkreślenia wymaga również, że wniosek ten został złożony przed rozpoczęciem konsultacji społecznych, zatem prawidłowo został on wyszczególniony w wykazie wniosków, o którym mowa w ust. 1 ww. przepisu. Natomiast skarżący nie składał uwag w trakcie konsultacji społecznych, dlatego też w raporcie podsumowującym przebieg konsultacji społecznych, o którym mowa w ust. 2 ww. przepisu, nie wykazano żadnych uwag skarżącego. 10. Sąd nie dostrzegł też uchybień w zakresie uzasadnienia uchwały o planie. Zasadnicze elementy uzasadnienia uchwały o planie określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p. , wskazując, że powinno się w nim znaleźć przestawienie sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodności z wynikami analizy aktualności studium i obowiązujących planów miejscowych oraz wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Lektura uzasadnienia kwestionowanej uchwały potwierdza spełnienie powyższych wymagań. Treść tego uzasadnienia koresponduje z treścią uchwały, tj. wyjaśnia, że celem projektu planu jest wprowadzenie ujednoliconych zasad kształtowania przestrzeni na omawianym obszarze i zastosowanie w planie kierunków zagospodarowania wyznaczonych zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł.. W toku postępowania skarżący nie wykazał zaś, że kształt uzasadnienia wspomnianej uchwały mógł mieć wpływ na treść planu miejscowego (w aspekcie wymogu kauzalności ewentualnych uchybień przepisom procedury planistycznej). 11 Końcowo odnosząc się do zarzutu wprowadzającego w błąd oznaczenia obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego Sąd przychylił się do oceny organu, iż tytuł publikacji ww. obwieszczenia nie jest mylący, gdyż wprost wskazuje, że dotyczy ono obrębu geodezyjnego W. . Natomiast w interesie właściciela nieruchomości jest znajomość nazwy obrębu, w którym jest ona położona. Co więcej, jak słusznie podniósł organ, skarżący uczestniczył w przedmiotowym procesie planistycznym od samego początku, co też oznacza, że tytuł ww. obwieszczenia nie wpłynął na skuteczność podejmowanych przez skarżącego działań w procesie uchwalania miejscowego planu. 12. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes prawny skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3) oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącego co do działek nr [...] i [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonego ustawą prawa gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego, a organ w sposób należyty umotywował zarówno przyczyny, jak i zasadność przyjmowanych rozwiązań. Dokumenty planistyczne oraz dalsze uzasadnienie przyjętej koncepcji potwierdzają według Sądu, że uchwalenie zaskarżonego planu nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a jednocześnie z planu tego wynika przemyślana koncepcja zagospodarowania przestrzennego gminy Ł.. Plan ten pozwala zaś na zachowanie i kontynuację harmonijnej kompozycji urbanistycznej gminy, a przy tym stanowi wyraz wyważenia zbiegających się w sprawie interesów indywidualnych i interesu publicznego. 13. Z wyżej wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. G. Saniewski K. Korycka M. Pawełczak