II SA/Bd 1214/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia ... 2014r. (nr ...) Prezydenta Miasta B. przyznał H. W. dodatek mieszkaniowy na okres od ... 2014 r. do ... 2014 r. w kwocie 170,50 zł miesięcznie w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 72,46 zł miesięcznie. Decyzją z dnia ... 2014r. (nr ...) Prezydent Miasta B., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267), stwierdził wygaśnięcie z dniem ... 2014r. decyzji ... z dnia 2... 2014r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego dla H. W. na lokal przy ul. S. ... w B.. W uzasadnieniu organ podał, iż przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z ... 2014 r. była utrata przez wnioskodawcę tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji H. W. zarzucił, że dodatek mieszkaniowy został mu odebrany bezpodstawnie, a wypowiedzenie umowy najmu lokalu zostało przeprowadzone z błędami. Decyzją z dnia ... 2014r. (znak ...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia. W ocenie organu odwoławczego dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko w przypadku spełniania łącznie wszystkich wymogów ustawowych, a jednym z nich jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Na skutek wypowiedzenia umowy najmu lokalu przy ul. S. przez właściciela Administrację Domów Miejskich "A" sp. z o.o. w B., odwołujący się utracił tytuł prawny do lokalu więc nie spełnia ustawowych przesłanek. W ocenie Kolegium, wypowiedzenie umowy najmu było zgodne z prawem, bowiem odwołujący się zalegał za ponad trzy pełne okresy płatności. Kolegium podkreśliło, że powyższe jest wystarczającym powodem do wygaszenia decyzji dotyczącej sprawy dodatku mieszkaniowego. Uznało nadto, iż okoliczności podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia w sprawie. H. W., w ustawowym terminie, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia ... 2014r., wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Skarżący zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu było bezpodstawne. Od ... 2011r. do ... 2014r. otrzymywał dotację mieszkaniową z UM. Podstawą wypowiedzenia umowy najmu lokalu było trzy miesięczne nie płacenie czynszu. Skarżący podniósł, że skoro posiadał dotację, to dlaczego ... 2014r. pracownica ADMu podpisała dokumentację na dalszą dotację a ... 2014 r. otrzymał wypowiedzenie lokalu, pomimo, że dotacja wygasła dopiero po wygaśnięciu umowy najmu lokalu ADMu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: "P.p.s.a."), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zasady przyznawania i wypłaty dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 966) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 z późn.zm.). W art. 2 ust. 1 ww. ustawy określono zakres podmiotowy osób którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4. Dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1 (ust. 2). Stosownie do art. 3 ust. 1 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W myśl art. 7 ust. 11 ustawy, w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Osoba, w stosunku do której z powodu nieuregulowania należności za zajmowany lokal mieszkalny wygasła decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, może wystąpić ponownie o jego przyznanie po uregulowaniu zaległości powstałych w okresie obowiązywania tej decyzji (ust.12). Zważyć należy, iż jako podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia ... 2014r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z ... 2014r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wskazano, nie przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w tym art. 7 ust. 11, lecz wyłącznie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Przepis ten, regulujący jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji (§ 3). Podkreślenia wymaga, iż decyzja organu pierwszej instancji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu skarżącego dodatku mieszkaniowego została wydana z istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 10 K.p.a. Nie zawiera także uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a., przez co w zasadzie nie poddaje się rzetelnej ocenie zarówno instancyjnej, jak również kontroli sądowoadministracyjnej. Organ nie ustalił stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie dokonał subsumcji do stosownych norm materialnoprawnych. Nie rozważył, czy decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stała się bezprzedmiotowa, a tym bardziej czy istnieją określone przepisami prawa podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia przed upływem okresu na jaki dodatek mieszkaniowy został przyznany ostateczną decyzją administracyjną. Czy leży to w interesie społecznym. Z pewnością orzeczenie nie leży w interesie skarżącego. Rzeczą organu było ustalenie, czy zaistniały określone ustawowo przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej wszakże decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Przy czym podkreślenia wymaga, że z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.) wynika zakaz rozszerzającej wykładni przepisów regulujących możliwość ingerencji w treść ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających adresatowi określone uprawnienie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że organy administracji nie są uprawnione do oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz opierają się na dokumentach zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Zebrany materiał dowodowy uzasadniał stwierdzenie, że skarżący utraciła tytuł prawny do lokalu, bowiem zainteresowany nie przedłożył dowodów lub nie wskazał okoliczności, które w sposób skuteczny mogłyby ustalenie w tym zakresie podważać. Nie jest również rolą sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego, w ramach przepisów prawa cywilnego, przesądzenie zasadności lub skuteczności wypowiedzenia umowy najmu z określoną datą. Z tego względu orzekając w niniejszej sprawie Sąd, mając na względzie również znajdujący się w aktach dokument pochodzący od Administracji Domów Miejskich "A" sp. z o.o. w B., tj. pismo z dnia ....2014r. (znak ...) o wypowiedzeniu skarżącemu umowy najmu lokalu mieszkalnego nr ... przy ul. S. ... w B., ze skutkiem na dzień ...2014r., uznał poczynione przez organ Kolegium ustalenia faktyczne za niewadliwe. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie skarżącego z dnia ... 2014r., w którym potwierdza on utratę tytułu prawnego do lokalu z dniem ....2014r., a także że nie złożył odwołania od wypowiedzenia umowy najmu ani do ADM ani do sądu. Wskazać jednak należy, iż powyższe ustalenia faktyczne nie stanowią wystarczającej podstawy, bez dokonania dalszej analizy okoliczności sprawy i koniecznych ustaleń, do rozstrzygnięcia czy tym samy bezprzedmiotowa stała się (i z jakim momentem) pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna z dnia . 2014r. przyznająca skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres do ... do ... 2014r. Prezydent Miasta B. orzekając w niniejszej sprawie bez formalnego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta B., naruszył art. 10 § 1 K.p.a. (charakteru takiego nie ma pismo z dnia ....2014r. wzywające do stawienia w celu wypowiedzenia się w kwestii posiadania tytułu prawnego). Nadto, pomijając nawet brak uzasadnienia dla zaistnienia innych przesłanek warunkujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji określonych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ nie wskazał podstawy prawnej dla stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną. Zważyć bowiem przyjdzie, że decyzją z dnia ... 2014r. Prezydent Miasta B. stwierdził wygaśnięcie decyzji z ... 2014r. z dniem ... 2014r. Z akt sprawy wynika nadto, iż decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu ... 2014r. (dowód doręczenia). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przepisy prawa powszechnie obowiązującego mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie dawały organowi podstaw do pozbawienia skarżącego przyznanego mu uprzednio ostateczną decyzją uprawnienia z mocą wsteczną. W szczególności z analizy norm ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika, iżby wolą ustawodawcy było, nawet w przypadku uruchomienia ustawowej procedury zmierzającej do wygaszenia decyzji o przyznaniu dodatku, pozbawienie osoby znajdującej się w tak trudnej sytuacji materialnej świadczenia z mocą wsteczną. Tym bardzie w okolicznościach niniejszej sprawy możliwości takiej nie stwarza przepis o charakterze proceduralnym art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przedmiotowa decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozostającej w obrocie prawnym i wywołującej skutki prawne decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego jest z pewnością decyzją o charakterze konstytutywnym – odbiera bowiem przyznane jej adresatowi świadczenia. Może zatem ona kształtować sytuację prawną strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Z uwagi na to, niezależnie od innych wskazanych wad niedopuszczalnym było, aby organ wskazał datę, od której nastąpiło stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotychczasowej. Organ bowiem tym samym pozbawił skarżącego świadczeń z mocą wsteczną, nie tylko wobec daty doręczenia mu orzeczenia ale nawet jego wydania. Pozbawienie strony, przyznanego jej aktem administracyjnym właściwego organu, prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Ponownie podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie organ nie stosował do wygaszenia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy trybu przewidzianego w art. 7 ust. 11 ustawy. Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja organu pierwszej instancji nie ulega wykonaniu. Skutki prawne wobec adresata wywołuje dopiero z chwila jej doręczenia (tu ....2014r.). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Wyjątek stanowią sytuacje gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Sytuacja taka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Sąd zważył, że organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie również winien powyższe okoliczności wyjaśnić i rozważyć, czego zaniechał. W konsekwencji z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zaskarżoną decyzją z ... 2014r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą wygaśniecie decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego z dniem ... 2014r. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na zasadzie art. 152 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania, rozważając czy i jakie przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zaistniały o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego zaistniały, z uwzględnieniem odmienności sytuacji faktycznej i prawnej przy przyznaniu świadczenia oraz zmiany okoliczności w trakcie pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej dodatek (art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Organ rozważy również to, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje również osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zgodnego z wymogami procedury organ winien wydać decyzję odpowiadającą wymogom art. 107 K.p.a.