II SA/Bd 1216/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adw. E. G. – Manikowskiej kwotę [...]zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Starosta M. orzekł, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 149 ze zm.) oraz art. 104 kpa o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty należności z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo A. B. środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...]zł wraz z należnymi odsetkami. Jak wynika z uzasadnienia, [...] marca 2015 r. wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w M. wniosek A. B. o umorzenie zaległości w kwocie [...]zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, umotywowany trudną sytuacją majątkową wnioskodawczyni, która nie jest w stanie spłacić należności. Wnioskodawczyni oświadczyła także, że korzysta z pomocy opieki społecznej, nie posiada żadnego majątku i innych środków na utrzymanie, a mieszkanie wynajmuje. Na utrzymaniu ma troje dzieci, które wychowuje samotnie. Organ zweryfikował oświadczenie, wystąpił także do MGOPS w S. o udzielenie informacji na temat sytuacji wnioskodawczyni. Wskazał ponadto, że konieczne jest w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, uzyskanie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Jak wynika z informacji udzielonej przez MGOPS w S., dochód rodziny wnioskodawczyni stanową zasiłki rodzinne i alimenty na łączną kwotę [...]zł. Wnioskodawczyni nie opłaca czynszu i nie potrafiła określić kwoty zadłużenia z tego tytułu. Wśród stałych obciążeń wskazała opłaty z tytułu energii elektrycznej i gazu na łączną kwotę [...]zł oraz leki w kwocie [...]zł, nie dokumentując jednak tych wydatków. Powiatowa Rada Zatrudnienia wydała negatywną opinię co do możliwości umorzenia należności. Organ rozpatrując przesłanki warunkujące umorzenie należności, wskazał, że wnioskodawczyni posiada sprzęt i przedmioty zakupione z otrzymanej dotacji na podjęcie działalności gospodarczej, czyli m.in. regały (6 szt. - początkowa wartość wynikająca z przedstawionej faktury [...] zł), szafa (282,90 zł), lada (1.001,22 zł) waga elektroniczna (836,40 zł), kasa fiskalna (1.228,77 zł), laptop (3069,00 zł), co pomimo spadku wartości tych przedmiotów stanowi jednak pewną wartość majątkową. Organ, na podstawie danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej [...], że wnioskodawczyni działalności gospodarczej nie prowadzi, zawieszenie jej wykonywania nastąpiło z dniem [...].11.2013 r. i trwa nadal. Wnioskodawczyni jest obecnie zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Przedmioty pozostałe z prowadzonej działalności mogłyby zostać sprzedane, zatem organ stwierdził, że ubiegająca się o umorzenie należności nie może zostać uznana za osobę nieposiadającą obecnie żadnego majątku, z którego można dochodzić należności z tytułu zwrotu przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ uznał, że z uwagi na dochód wnioskodawczyni, na który składają się alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zasiłki rodzinne i inna pomoc otrzymywana z pomocy społecznej, dochodzenie całej należnej kwoty jednorazowo, mogłoby pozbawić rodzinę niezbędnych środków utrzymania. W związku z czym, należność rozłożona została na raty. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, egzekucja mogłaby być prowadzona jedynie z majątku pozostałego po zlikwidowanej działalności gospodarczej, przy czym wartość jego organ wstępnie oszacował na najwyżej połowę początkowej wartości, która wyniosła [...] zł, co pokryłoby jedynie spłatę wydatków egzekucyjnych i należnych odsetek. Aktualna zaewidencjonowana wysokość zadłużenia z tytułu zwrotu jednorazowo otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej wyniosła [...] zł, w tym [...] zł należności głównej, spłacona dotychczas kwota w wysokości [...] zł, została zaliczona w całości jedynie na poczet naliczonych już odsetek. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że wnioskodawczyni spełnia warunki do umorzenia należności. Organ, powołując się na uznaniowość podejmowanej w tym względzie decyzji, wskazał że w sprawie niniejszej za spłatę przedmiotowego zobowiązania odpowiadają również solidarnie R. B. i E. K., jako poręczyciele z tytułu zawartej w dniu [...].05.2012 r. umowy poręczenia. Organ uznał, że w sytuacji, gdy spłata zobowiązania została już wcześniej rozłożona na raty, a z posiadanych danych nie wynika, aby egzekucja nie była również możliwa wobec pozostałych dwóch osób zobowiązanych, to umorzenie takiej należności godzi w interes społeczny. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A. B. podniosła, że to ona jest głównym i jedynym dłużnikiem składającym wniosek o umorzenie, zatem do powzięcia decyzji o umorzeniu należności, powinna zostać uwzględniona tylko jej sytuacja. Jak wskazała odwołująca się, zdaniem organu, spełnia ona warunki do umorzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Wojewoda K. – P., na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 4 i ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 7, w związku z art. 46 ust. 3-4 i art. 109f ustawy z dnia [...].04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz.149, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że skoro nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie egzekucyjne, to przedwczesnym byłoby uznanie, iż w sprawie umorzenia omawianej należności zaistniała przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tym bardziej, że jednorazowa dotacja zabezpieczona została solidarnym poręczeniem dwóch osób fizycznych. Zgodnie z art. 876 § 1 Kodeksu cywilnego poręczyciele zobowiązali się wykonać zobowiązanie, gdyby odwołująca się go nie wykonała. Oznacza to, że PUP jako wierzyciel ma prawo żądać w postępowaniu cywilnym uregulowania długu nie tylko od A. B., ale także od poręczycieli - R. B. i E. K.. Wojewoda uznał, że odwołująca się spełnia warunki do umorzenia przedmiotowej należności z uwagi na jej trudną sytuację materialną, która powoduje, że dysponuje niewielkimi środkami finansowymi niezbędnymi do utrzymania czteroosobowej rodziny, a postępowanie egzekucyjne z posiadanego przez nią majątku o niewielkiej wartości nie przyniosłoby oczekiwanych wyników, to jednak w sytuacji, gdy tę należność zabezpiecza poręczenie dwóch osób fizycznych, nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że ewentualna egzekucja będzie nieskuteczna. W ocenie organu odwoławczego Starosta M. nie przekroczył granic uznania administracyjnego wyznaczanych art. 76 ust 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i nie naruszył zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Ponadto w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. podniosła, iż zwraca się o umorzenie jednorazowo przyznanych jej środków na podjęcie działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła, że nie jest w stanie dokonać spłaty. Wskazała ponadto, iż nie chce, aby za jej dług ponosili odpowiedzialność poręczyciele, którzy nie uzyskali żadnych korzyści z przyznanych środków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. – P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia umorzenia należności z tytułu przyznanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarcze na mocy umowy z Funduszu Pracy zawartej przez skarżącą z Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy w M., wypowiedzianej w dniu [...] lipca 2013 r., z powodu naruszenia warunków umowy. Zgodnie z brzmieniem art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn.: Dz.U.z 2015 r., poz. 149) o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jak wynika z treści powyższej regulacji, rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może umorzyć". Orzekanie przez organy administracji w ramach tego uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Starosta podejmuje decyzję o odroczeniu, rozłożeniu na raty, czy umorzeniu całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2007 r., I OSK 576/06, LEX nr 341251). Pierwszym obowiązkiem organu – zanim przejdzie do działania w ramach uznania – jest zbadanie, czy w sprawie występuje któraś z czterech wyżej wskazanych przesłanek. Wystąpienie którejś w tych przesłanek pozwala na działanie w ramach uznania, z kolei brak przesłanek wymienionych w punktach 1-4 art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyklucza pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji potwierdza, że badano wystąpienie każdej z powyższych przesłanek. W odniesieniu do przesłanki określonej w punkcie 1 organ potwierdził, że skarżąca nie posiada majątku, z którego można by dochodzić należności. Organ wskazał jednak, że skarżąca dysponuje rzeczami nabytymi za środki otrzymane w ramach pomocy, które można sprzedać w drodze egzekucji. Na tej podstawie organ stwierdził, że nie można uznać, że skarżąca nie dysponuje żadnym majątkiem. Odnosząc się do drugiej przesłanki organ szczegółowo przeanalizował dochody skarżącej. Wykazał, że po rozłożeniu zobowiązania na raty skarżąca, mimo trudnej sytuacji, płaciła raty miesięczne w wysokości [...] zł. Słusznie organ stwierdził, że przesłanka wymieniona w pkt 3 nie występuje, co jest w sprawie okolicznością oczywistą. Gdy chodzi o przesłankę określoną w punkcie 4 organ przyjął, że z uwagi na dochody skarżącej uzyskiwane w głównej mierze ze świadczeń alimentacyjnych, rodzinnych i innej pomocy społecznej można jedynie przypuszczać, że w drodze egzekucji uda się jedynie uzyskać środki na spłatę wydatków egzekucyjnych i należnych odsetek. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy przeprowadziły wnikliwą analizę aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej rodziny skarżącej. Wskazać zatem należy, że ustalenia co do sytuacji materialnej nie są sporne i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Podkreślić jednak należy, że środki pieniężne przyznane w ramach pomocy z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej są środkami publicznymi i są pomocą bezzwrotną, ale pod ściśle określonymi w umowie warunkami. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda szczegółowo omówił dlaczego w jego opinii nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 76 ust. 7 pkt 1, 2, 3 i 4 omawianej ustawy, a Sąd tą szeroko umotywowaną opinię podziela. Odmawiając stronie skarżącej umorzenia wskazanych należności organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, na których podstawie, w granicach uznania administracyjnego uznały, że pomimo zaistnienia pewnych przesłanek umożliwiających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń stan faktyczny sprawy uzasadnia przypuszczenie, że sytuacja materialna strony skarżącej może ulec poprawie i będzie ona mogła uiścić nienależnie pobrane świadczenia. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że decyzja o umorzeniu pomocy pozostawałaby w sprzeczności z interesem społecznym. Nie można w przedmiotowej sprawie pominąć, że umowa o przyznaniu środków na podjęcie działalności gospodarczej została zabezpieczona umową poręczenia przez dwóch poręczycieli. Skarżąca, oferując zabezpieczenie otrzymanych środków poprzez poręczenie dwóch osób fizycznych, zgodziła się na egzekwowanie długu od tych osób w sytuacji własnej niewydolności finansowej. Na podstawie § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Pracy I Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2012 r., poz. 457), skarżąca nie skorzystała z innych form zabezpieczenia zwrotu refundacji lub dofinansowania. Przepis ten stanowi, że formą zabezpieczenia może być poręczenie, weksel z poręczeniem wekslowym (aval), gwarancja bankowa, zastaw na prawach lub rzeczach, blokada środków zgromadzonych na rachunku bankowym albo akt notarialny o poddaniu się egzekucji przez dłużnika. Wybierając formę zabezpieczenia otrzymanych środków w drodze poręczenia przez osoby fizyczne, poręczyciele przedłożyli staroście oświadczenie o uzyskiwanych dochodach ze wskazaniem źródła i kwoty dochodu oraz o aktualnych zobowiązaniach finansowych z określeniem wysokości miesięcznej spłaty zadłużenia, podając jednocześnie imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL, jeżeli został nadany, oraz nazwę i numer dokumentu potwierdzającego tożsamość. Ponadto poręczyciele, potwierdzili własnoręcznym podpisem prawdziwość informacji zawartych w oświadczeniu (§ 10 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia). W tym stanie rzeczy, skarżąca swoją trudną sytuacją finansową nie może zwolnić poręczycieli z przyjętego na siebie zobowiązania. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się przekroczenia przez organy orzekające w sprawie granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę, jako nieuzasadnioną. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w/w ustawy w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).