II SA/Bd 1218/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na odbudowę budynku oddala skargę. Decyzją Starosty [...] z [...] odmówiono B. B. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na odbudowę budynku mieszkalno - usługowego na działce o nr ewidencyjnym 145/1 w[...]. Organ ustalił, że zainteresowana wykonała roboty budowlane polegające na odbudowie budynku zniszczonego w katastrofie budowlanej bez pozwolenia na budowę. W związku z zaistniałą katastrofą budowlaną w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał na podstawie art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) wykonanie określonych czynności. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ wystąpił do PINB z zapytaniem, czy postępowanie prowadzone w związku z osunięciem ściany budynku zostało zakończone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że inwestor dokonał odbudowy w warunkach samowoli budowlanej. W tych okolicznościach organ powołując się na art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdził naruszenie powołanego przepisu i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę budynku, który został częściowo zniszczony w warunkach katastrowy budowlanej. W odwołaniu od decyzji zainteresowania podkreśliła, że wykonane roboty polegające na dalszej rozbiórce i odbudowie miały na celu zapewnienie bezpieczeństwa przed dalszym uszkodzeniem budynku oraz zabezpieczenie przed wpływem warunków atmosferycznych. Po katastrofie zostały uprzątnięte pozostałości osuniętego szczytu i przecięto dach. Przecięcie dachu doprowadziło do naruszenia ścian, odkryto strop (drewniany). To spowodowało "otworzenie się budynku" umożliwiając dewastację obiektu i narażenie na rabunek przez osoby trzecie (wyrwano rurki miedziane po c.o., grzejniki, powyrywano rury kanalizacyjne itd.). W tych warunkach wykonane roboty służyły zabezpieczeniu mienia. Odwołująca podkreśliła, że nie ma gdzie mieszkać, doznała uszczerbku na zdrowiu, padła ofiarą złych warunków atmosferycznych (mokra wiosna zabrała plon). Ponadto zgromadzenie dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę wymaga sporo czasu i środków. Decyzją z [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że 20 kwietnia 2010 r. PINB w [...] został powiadomiony o osunięciu się ściany budynku mieszkalnego w miejscowości[...]. Powołana przez organ komisja zakwalifikowała zdarzenie jako katastrofę budowlaną. Decyzją PINB z [...] r. nakazano rozbiórkę piętra budynku, wskazanych ścian, odłączenia budynku od zasilania energetycznego i wyznaczenia strefy bezpieczeństwa ze stosownym oznakowaniem. W dniu 20 listopada 2011 r. odwołująca się złożyła wniosek o pozwolenie na odbudowę budynku. Przed wydaniem decyzji organ zwrócił się do PINB o podanie czy postępowanie w sprawie osunięcia ściany zostało zakończone. Pismem z 1 sierpnia 2011 r. organ nadzoru poinformował, że B. B. wykonała prace budowlane związane z odbudową po katastrofie w warunkach samowoli budowlanej. W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 prawa budowlanego. Prowadzenie na każdym etapie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wykonała roboty bez pozwolenia. Nawet szczególne okoliczności, którymi była katastrofa budowlana wymagają dostosowania zakresu robót do zaleceń opinii technicznej i nie można wyłączyć obowiązku uzyskania pozwolenia na odbudowę. Skarżąca była o tym poinformowana, zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W skardze do Sądu skarżąca przywołała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i podkreśliła, że wykonała tylko czynności zabezpieczające przed wystąpieniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Poprzednie zabezpieczenie plandekami uległo uszkodzeniu. W podanych okolicznościach wniosła o wydanie zezwolenia na wykonanie dalszych robót. W chwili obecnej część mienia złożona jest w pomieszczeniach gospodarczych. Nie ma miejsca dla zwierząt, a aktualnie zabezpieczenie obiektu jest niewystarczające. Ponadto stan zdrowia skarżącej uległ pogorszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 242, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29 - 31. Przepis art. 29 z kolei wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Z powołanych regulacji prawnych wynika - co do zasady - obowiązek inwestora legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę chyba, że planowana przez niego inwestycja mieści się w zamkniętym katalogu ustawowych wyjątków wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, wyliczających roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Art. 30 wskazuje roboty, które wprawdzie nie wymagają pozwolenia, ale podlegają uproszczonej procedurze zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Także wyliczenie robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Nie ma znaczenia przy tym czy chodzi o budowę obiektu czy jego odbudowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę rozumie się również wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Bez znaczenia pozostaje też to z jakich powodów dochodzi do odbudowy. Niewątpliwe w rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja szczególna. Okoliczności zaistniałe w sprawie miały charakter nadzwyczajny, wynikający z działania siły wyższej. Bezsprzecznie obiekt uległ zniszczeniu wskutek osunięcia ściany. Zdarzenie zakwalifikowano jako katastrofę budowlaną. Stan budynku jeszcze przez wystąpieniem katastrofy był zły. Z opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. Ś. wynika, że w grudniu 2009 r. w obiekcie wybuchł piec c.o. w wyniku, którego kompletnemu zniszczeniu ulegała nadziemna część werandy. Obiekt był stuletni. W latach 60 - tych przebudowany poprzez nadbudowę, która spowodowała przeciążenie konstrukcji budynku. Ściany były nieprawidłowo połączone, brakowało wzmocnień stropu. Przyczyną osunięcia ściany w osi A- B były też zmiany wilgotności gruntu po okresie silnych i głębokich przemarzań zimą 2009 -2010 r. Wskutek wybuchu pieca ściany zewnętrzne uległy odkształceniu. Destrukcję obiektu pogłębił też słaby materiał spoinujący mury. Organ nadzoru zobowiązał inwestora do wykonania wskazanych w opinii zaleceń, tj. do rozbiórki piętra budynku i ścian parteru we wskazanym w szkicu obrysie. Do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego niewątpliwie konieczne było jego zabezpieczenie. Zabezpieczenie nie może jednak stanowić odbudowy. Zgodnie z art. 31 ust. 5 prawa budowlanego roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że taki charakter miały wykonane roboty. Z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że osunięta ściana budynku wraz z uszkodzonymi pozostałymi ścianami zostały całkowicie odbudowane. Obiekt przykryto folią na uprzednio wybudowanej konstrukcji drewnianej. Należy jednak zauważyć, że zabezpieczenie nie może prowadzić do ostatecznej odbudowy. Właściwa odbudowa zgodnie z zaleceniami opinii technicznej przewidywała znacznie szerszy zakres robót, a nie tylko odbudowę zniszczonej ściany. Dla zachowania bezpieczeństwa użytkowania budynku niezbędne było pogłębienie ściany fundamentowej północnej. Wynika to z opinii technicznej stanowiącej ocenę stanu budynku po katastrofie budowlanej. Odpowiedni sposób odbudowy, gwarantujący bezpieczeństwo obiektu wymagał zatem sporządzenia projektu budowlanego, gdyż dla właściwej kontroli odbudowanego obiektu konieczny jest projekt, który stanowi wzorzec, zgodności przewidzianego zakresu robót z przepisami techniczno - budowlanymi. Następczego zatwierdzenia wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych przepisy prawa nie przewidują, zatem organ będąc związany przepisami prawa odmówił pozwolenia na odbudowę. Aktualnie konieczne będzie sprawdzenie warunków dla legalizacji obiektu. Jeśli spełni on wymagania określone w przepisach i zostanie nałożona opłata legalizacyjna skarżąca będzie miała możliwość wystąpienia z wnioskiem o jej umorzenie, gdyż szczególna sytuacja, wywołana katastrofą budowlaną i konieczność podjęcia kroków zabezpieczających obiekt może stanowić ważkie argumenty dla rozpoznania takiego wniosku. Wobec stwierdzenia, że organ nie naruszył przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.