II SA/Bd 1218/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. S., M. S. na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia[...]kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata M. K. 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Policji w B. na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43; poz. 277, ze zm.), zw. dalej ustawą o Policji, zobowiązał M. S. - skarżącego do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w B., przy ul. [...] i przekazania go dysponentowi, tj. Komendantowi Miejskiemu Policji w B. wraz z kluczami, w terminie miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji, zaznaczając, że niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 i 2 decyzji spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, celem przeprowadzenia eksmisji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że zobowiązany nie jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 cyt. ustawy, a ponadto nie spełnia przesłanek zawartych w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8; poz. 67, ze zm.). Organ orzekający zwrócił uwagę, że zajmowane mieszkanie zostało przyznane w dniu [...] Z. J. - pracownikowi byłego KMMO w B., lecz osoby uprawnione do zamieszkiwania tego lokalu nie żyją, a pozostali członkowie rodziny uwzględnieni przy przydziale lokalu utracili to prawo w myśl obowiązujących przepisów. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, podnosząc, iż w przedmiotowym lokalu mieszka 32 lata, wychował w tym miejscu dwoje dzieci i pomimo zadłużenia z tytułu opłat czynszowych, wyraził wolę dalszego zamieszkiwania. Skarżący oświadczył również, że nie posiada uprawnień do innego lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...], z dnia [....] w części dotyczącej określenia terminu opróżnienia zajmowanego lokalu, stwierdzając, że w pozostałej części ta zachowuje moc obowiązującą. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Komendant Miejski Policji w B. wcześniej, tj. decyzją z dnia [...] zobowiązał G.S. do opróżnienia przedmiotowego lokalu, a wobec tego, że zainteresowana nie wniosła odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Kolejnymi decyzjami Komendant Miejski Policji w B. zobowiązał do opróżnienia przedmiotowego lokalu również M. S. (decyzja nr [...] z dnia [...]) oraz S. S. (decyzja nr [...] z dnia [...]). S. S. od decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nie wniósł odwołania i w związku z powyższym decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast skarżący odwołał się od decyzji z dnia [...], wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na fakt naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia [....] zobowiązał skarżącego do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w terminie miesiąca od dnia otrzymania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Również od tej decyzji skarżący odwołał się, lecz w dniu [...] Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie stwierdzające, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. Na przedmiotowe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 686/10 uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. został przez zainteresowanego zachowany. Orzekając w sprawie ponownie Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że na podstawie przydziału nr [...] z dnia [...] KMMO w B., lokal mieszkalny przy ul. [..] w B. został przydzielony Z. J. i na mocy tej decyzji osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu pozostawali następujący członkowie jego rodziny: J. A. - żona, T. L. - syn, T. G. - córka. Obecnie w lokalu mieszkalnym zamieszkuje G. S. razem z mężem M. i synem S. W związku z powyższym, w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zdaniem organu istotą rozpatrywanej sprawy jest stwierdzenie, czy odwołujący się posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zważywszy na okoliczność, iż na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych im organów, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Reasumując organ stwierdził, że skoro przedmiotowy lokal nie został przydzielony odwołującemu się w formie decyzji administracyjnej oraz nie posiada on prawa do lokalu mieszkalnego w dyspozycji Policji na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zasadne pozostaje wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że ani przepisy ustawy o Policji, ani rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów nie uprawniały organu I instancji do wyznaczenia odwołującemu się terminu opróżnienia zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, dlatego brak było regulacji pozwalających na wyznaczenie terminu do opuszczenia lokalu, dlatego uznać należało, że nałożenie takiego obowiązku przez organ I instancji było naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W skardze do Sądu M. S. i G. S. zakwestionowali zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, podnosząc argumentację analogiczną jak w odwołaniu od decyzji organu i instancji. Strony podniosły przede wszystkim okoliczność długiego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, brak jakiegokolwiek alternatywnego mieszkania oraz wskazały, że po śmierci A. T., sześć lat temu, sporny lokal został przydzielony jej córce G. S. Skarżący ponadto zwrócili uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową oraz bezrobotny status zamieszkującego z nimi syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po raz pierwszy rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 20.10.2011r. (sygn. akt II SA/Bd 562/11) oddalił powyższą skargę, uznając, że jeżeli sporny lokal nie został przydzielony skarżącemu w formie decyzji administracyjnej oraz nie posiada on prawa do lokalu mieszkalnego w dyspozycji Policji na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji zasadne pozostaje wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Nie ma też, zdaniem sądu wpływu na wynik rozstrzygnięcia umowa najmu zawarta z G. S. Stroną tej umowy nie jest bowiem adresat decyzji, a ponadto Sąd nie ocenia w tym postępowaniu umów cywilnoprawnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył M. S. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.10.2012r. (sygn. akt I OSK 99/12) została ona uwzględniona. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano między innymi, że w aktach administracyjnych sprawy, na odwrocie wniosku G. S. (k-27 verte), znajduje się zgoda Komendanta Miejskiego Policji w B. na zawarcie umowy najmu spornego lokalu, która w rezultacie została zawarta w dniu [...]. Ponieważ mocą przepisu art. 6801§ 1 kodeksu cywilnego małżonkowie są oboje najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa, nie ma więc znaczenia, że stroną tej umowy nie był skarżący, a jego małżonka. Obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego w tej sytuacji było, zdaniem NSA, odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wskazanych okoliczności wynikających z umowy najmu, w zakresie posiadania tytułu prawnego do zajmowania lokalu przez skarżącego. W kontrolowanej przez Sąd decyzji powołano się bowiem na art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stanowiący podstawę do nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 tej ustawy przez członków rodziny policjanta lub inne osoby, w przypadku zajmowania takiego lokalu bez tytułu prawnego. NSA podkreślił, że nie jest rzeczą sądów administracyjnych dokonywanie oceny ważności aktów prawa cywilnego, w tym umów cywilnych łączących strony stosunku administracyjnoprawnego, niemniej jednak sąd administracyjny nie może uchylić się od oceny skutków umowy cywilnej pozostającej w obrocie prawnym, szczególnie, gdy kwestię taką strony podnoszą, a zapisy umowy cywilnej mogą mieć wpływ na zaistnienie bądź nieistnienie przesłanki, w oparciu o którą wydawana jest decyzja administracyjna. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego była zatem, zdaniem NSA ocena, czy wspomniana umowa stanowi tytuł prawny do zajmowania przez skarżącego przedmiotowego lokalu, w świetle wymienionych wyżej dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. naruszają prawo materialne. Materialno-prawną podstawę skierowanego do skarżącego nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego, znajdującego się w B. przy ul. [...] stanowił przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stosownie do treści tego przepisu, przesłankami jego zastosowania jest: po pierwsze – stan zajmowania lokalu spełniającego wymogi określone w art. 90 ustawy o Policji, a więc pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów; po drugie – zajmowanie bez tytułu prawnego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby. Z przedłożonych sądowi akt sprawy bezspornie wynika, że lokal mieszkalny położony przy ul. [...] w B. decyzją z dnia [....] został przydzielony Komendzie Miejskiej Milicji Obywatelskiej. Następnie lokal ten na podstawie Przydziału nr [..] z dnia [....] uzyskał Z. J. – funkcjonariusz KM MO w B., z którym w lokalu tym mieszkała żona A. J. oraz jej dzieci L. i G. T.. Po śmierci Z. J. , jego żona zawarła ze spółką ADM w B., w dniu [...] umowę najmu tego mieszkania, w której to umowie zaznaczono, że wraz z nią w lokalu zamieszkują: jej syn, oraz córka G. S. z mężem M. i ich dwójką dzieci: K. i S. A. T. zmarła w dniu [...]. Jej córka G. S. w dniu [...] uzyskała zgodę Komendanta Miejskiego Policji (KMP) w B. na zawarcie umowy najmu tego lokalu. Do podpisania tej umowy przez wynajmującego – spółka ADM w B. i G. S. doszło w dniu [...]. Zgodnie z § 4 tej umowy zawarta ona została na czas nieoznaczony i wiązała strony od dnia [....]. Według oświadczenia pełnomocnika skarżącego umowa ta nie została wypowiedziana (vide: protokół rozprawy k – 59 akt). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że niewątpliwie jedna z przesłanek z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji została w niniejszej sprawie spełniona, a mianowicie zajmowany przez skarżącego i jego żonę lokal pozostaje w dyspozycji organu podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ustalenia wymaga natomiast to, czy lokal ten zajmowany jest przez skarżącego bez tytułu prawnego. Skarżący stoi na stanowisku, że z uwagi na dyspozycję art. 680 w zw. z art. 659 i art. 6801 kodeksu cywilnego posiada tytuł prawny do spornego lokalu w postaci zawartej przez jego żonę w dniu [...]. ważnej umowy najmu tego lokalu. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który uchylił wcześniejszy wyrok tutejszego Sądu oddalający skargę przyjąć należy, że mocą przepisu art. 6801 § 1 kodeksu cywilnego małżonkowie są oboje najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem znaczenia to, że stroną umowy najmu nie był skarżący, a jedynie jego małżonka. Wobec tego należy stwierdzić, że skarżący na podstawie umowy najmu z dnia [...], będącej aktem prawa cywilnego, zawartej za zgodą dysponującego spornym lokalem mieszkalnym KMP w B. jest, tak jak i jego żona, najemcą spornego lokalu. Oznacza to zdaniem sądu, że skarżący posiada tytuł prawny do zajmowania spornego lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że ocena ważności tej umowy nie należy do sądu administracyjnego, może być dokonana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dopóki jednak w tym trybie nie będzie ona podważona, ani rozwiązana w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, czyli dopóki będzie pozostawała w obrocie prawnym, dopóty nie będzie można przyjąć, że skarżący zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego, a co za tym idzie nie będzie można doprowadzić do opróżnienia przez skarżącego spornego lokalu wydając decyzję administracyjną w trybie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, że nie znajduje uzasadnienia prawnego, zwłaszcza w przepisach ustawy o Policji, odnoszenie pojęcia "tytuł prawny" zawartego w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wyłącznie do przepisów tej ustawy. Podnieść należy także, że rozważania dotyczące trybu przydziału i zajmowania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji policji przeprowadzone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakkolwiek co do zasady prawidłowe, to jednak nie uzasadniają możliwości pominięcia przez organ przy rozpoznawaniu sprawy faktu istnienia umowy najmu spornego lokalu. Należy więc oceniać kwestie istnienia lub nie tytułu prawnego do lokalu systemowo, z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie prowadzi to do wniosków jak powyżej przedstawiono i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KMP w B. z dnia [...], jako wydanych z naruszeniem art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie, ewentualnie rozpoznając sprawę organ powyższe uwagi powinien wziąć pod uwagę. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono jak w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 152 ww ustawy, a o kosztach (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 2 ust. 1 i 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).