II SA/Bd 1219/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Ewy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 8 zł (osiem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ewa W. w dniu [...] 2005 r. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę Mirosławę W. Do wniosku zostało dołączone orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności drugiej córki wnioskodawczyni, 22 – letniej Anny W. W oparciu o dokumenty dołączone do wniosku Burmistrz K. ustalił, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w roku 2004 r. wynosił 526,21 zł. Wobec tego powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazując na przekroczenie kryterium dochodowego w wysokości 504 zł, decyzją z dnia [...] 2005 r. odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. Odwołując się od decyzji Burmistrza skarżąca podniosła, iż w jej przypadku, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinno mieć zastosowanie kryterium dochodowe w wysokości 583 zł, gdyż w skład jej rodziny wchodzi dziecko legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności - dochód w przeliczeniu na jedną osobę nie może przekraczać kwoty 583 zł. Kolegium zauważyło, że w art. 3 pkt 9 wspomnianej ustawy ustawodawca wyjaśnił, iż ilekroć mowa o "niepełnosprawnym dziecku", oznacza to dziecko w wieku do 16 roku życia. Jednocześnie Kolegium wskazało na art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za dziecko uważa się również dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Na podstawie akt sprawy organ II instancji ustalił, że niepełnosprawna córka skarżącej – Anna – ma ukończone 22 lata, a żaden z rodziców nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium nie może być zatem uznana w myśl cytowanego wcześniej "przepisu" (nie wskazano konkretnie którego z przywołanych) za "niepełnosprawne dziecko". Zasadne wobec tego jest odwołanie się do kryterium dochodowego w wysokości 504 zł, a nie do kryterium w wysokości 583 zł na osobę w rodzinie. Podobnie jak organ I instancji Kolegium ustaliło, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 526,21 zł, przekracza zatem kryterium dochodowe w wysokości 504 zł. Kolegium rozważało także możliwość przyznania świadczeń na podstawie art. 5 ust. 3 o świadczeniach rodzinnych. Organ uznał, że również w tym przypadku skarżąca nie spełniła warunku określonego w ustawie. Dochód na osobę w jej rodzinie przekracza kryterium dochodowe o 88,84 zł, podczas kiedy możliwość przyznania zasiłku na tej podstawie istnieje o ile przekroczenie to byłoby nie większe niż 43 zł. W skardze Ewa W. konsekwentnie podtrzymała stanowisko, że członkiem jej rodziny jest osoba niepełnosprawna - dziecko niepełnosprawne - wobec czego w sprawie powinno mieć zastosowanie kryterium dochodowe w wysokości 583 zł. Odnosząc się do warunków uznawania za dziecko w świetle art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżąca podniosła, iż przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne na córkę. Ze względu jednakże na zakaz pobierania korzyści z tego samego tytułu z dwóch różnych źródeł świadczenia tego nie pobiera, gdyż jednocześnie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na swoje dziecko. W tej sytuacji należy zdaniem skarżącej pobieranie przez nią wcześniejszej emerytury traktować jak pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, co według Kolegium jest warunkiem uznania za osobę niepełnosprawną. Wskazując na powoływany przez Kolegium art. 3 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za dziecko niepełnosprawne uważa się tylko dziecko do 16 roku życia, skarżąca wyraziła zdziwienie, że samo przekroczenie tej granicy wieku można traktować za równoznaczne z wyzdrowieniem. Skarżąca poddała też w wątpliwość, czy w świetle stanowiska Kolegium można przyjąć, że osoba w okresie pomiędzy 16 a 25 rokiem życia jest osobą "uzdrowioną" (tj. w pełni sprawną). Skarżąca nie sformułowała żądania odnośnie sposobu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny co do samej decyzji, wnosząc jedynie o "sprawiedliwe rozstrzygnięcie sporu". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium uznało za bezsporny fakt, iż córka skarżącej - Anna W. - jest osobą w wieku 22 lat, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Z tego tytułu decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. przyznany jej został zasiłek pielęgnacyjny. Jednakże w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zaistniały podstawy uznania Anny W. za dziecko niepełnosprawne, gdyż dzieckiem niepełnosprawnym jest dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wobec tego Anna W. została zaliczona do rodziny jako pełnoletnia osoba niepełnosprawna. Okolicznością pozwalającą na przyjęcie jako kryterium dochodowego uprawniające go do przyznania zasiłku rodzinnego kwoty 583 zł jest udokumentowanie, że członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ w sprawie skarżącej okoliczność taka nie miała miejsca, uzasadnione było przyjęcie za kryterium dochodowe kwoty 504 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255; z późn. zm.; zwanej dalej "u.ś.r.") prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom dziecka. Przyznanie prawa do zasiłku jest uzależnione od dochodu uzyskiwanego przez rodzinę osoby ubiegającą się o to świadczenie. Wskazuje na to przepis art. 5 wspomnianej ustawy, który stwierdza, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (...) nie przekracza kwoty 504,00 zł (art. 5 ust. 1), a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (art. 5 ust. 2). Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że przy interpretacji art. 5 ust. 2 u.ś.r. należy odwołać się do pojęcia "niepełnosprawnego dziecka" określonego w art. 3 pkt 9 u.ś.r.. Według tegoż przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o niepełnosprawnym dziecku - oznacza to dziecko w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jednakże zdaniem Sadu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dla przyjęcia kryterium dochodowego w wysokości 583 zł nie wymaga, aby członkiem rodziny było "niepełnosprawne dziecko" w rozumieniu przyjętym w art. 3 pkt 9 wspomnianej ustawy. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w art. art. 3 pkt 9 u.ś.r. ustawodawca dokonał definicji wyrażenia "niepełnosprawne dziecko". Kierując się interpretacyjną dyrektywą języka prawnego należy uznać, że jeżeli prawodawca nadał określonemu wyrażeniu swoiste znaczenie prawne, to należy je rozumieć właśnie w takim znaczeniu. Powszechnie przyjmuje się, że jeżeli istnieje definicja legalna określonego wyrażenia, to ma ona pierwszeństwo przed znaczeniem potocznym tego wyrażenia (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", TNOiK "Dom Organizatora", Toruń 2002 r., str. 130). Z tak określonej "silnej" pozycji definicji pośród innych wyrażeń użytych w tekście ustawy nie można jednak wywodzić możliwości rozszerzania jej granic. Jeżeli ustawodawca zdefiniował określone wyrażenie – to tylko to wyrażenie, a nie inne, podobne, należy rozumieć tak, jak to określono w definicji. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, iż wyrażenia podobne (a nie tożsame) do wyrażenia zdefiniowanego (w przedmiotowej sprawie – do wyrażenia "niepełnosprawne dziecko"), choćby użyte w kontekście, który sugeruje możliwość "skrócenia" skomplikowanych wyrażeń do prostej definicji legalnej – można utożsamiać z tym wyrażeniem, które zostało zdefiniowanym przez ustawodawcę. Odwołując się do literalnego brzmienia obu wspomnianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. art. 3 pkt 9 i art. 5 ust.2) Sąd zważył, że w art. 3 pkt 9 u.ś.r. ustawodawca jako pojęcia, które należy rozumieć w objaśniony przez niego sposób użył wyrażenia "niepełnosprawne dziecko". Zatem wszędzie tam i tylko tam, gdzie w ustawie używane jest wyrażenie "niepełnosprawne dziecko" (por. art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.) należy odwoływać się do objaśnienia zawartego w art. 3 pkt 9 u.ś.r.. Wyrażenie to nie zostało jednakże użyte w art. 5 ust. 2 u.ś.r.. W przepisie tym ustawodawca użył innego wyrażenia tj. "dziecko legitymujące się orzeczeniem niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności". Okoliczność, że ustawodawca podobnego wyrażenia ("dziecko (...) legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności") użył w objaśnieniu definicji pojęcia "niepełnosprawne dziecko" nie może być powodem do stosowania swoistego skrótu myślowego i utożsamiania ze sobą różnych w istocie wyrażeń użytych w art. 3 pkt 9 i art. 5 ust. 2 u.ś.r. Potrzeba rozróżniania definicji "niepełnosprawnego dziecka" od użytego w art. 5 ust. 2 u.ś.r. zwrotu "dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności" jest widoczna w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm., zwanej dalej "r.iz.n."), zawierającej przepisy "o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych", o których mowa w art. 3 pkt 9 u.ś.r. Artykuł 1 r.iz.n. wskazuje, że ustawa ta dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia - zwanych dalej "osobami niepełnosprawnymi". Przepis artykułu 3 ust. 1 r.iz.n. ustala trzy stopnie niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany i lekki. Podstawą zaliczenia do poszczególnych stopni niepełnosprawności jest stwierdzenie naruszenia sprawności organizmu, z którą wiąże się zmniejszenie bądź brak zdolności do pracy oraz konieczność określonego zakresu pomocy i opieki innych osób (por. art. 4 ust. 1 – 3 r.iz.n.). Natomiast podstawą zaliczenia do osób niepełnosprawnych osób, które nie ukończyły 16 roku życia jest stwierdzenie naruszenia sprawności fizycznej lub psychicznej o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, będącej konsekwencją wystąpienia wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, która powoduje konieczność zapewnienia całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Kryteria oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lutego 2002 r. w sprawie kryteriów oceny niepełnosprawności u osób w wieku do 16 roku życia (Dz. U. Nr 17 poz. 162). Z powyższych przepisów wynika, że osoby przed i po ukończeniu 16 roku życia są zaliczane do osób niepełnosprawnych na podstawie odrębnych kryteriów. Co więcej - osobom przed ukończeniem 16 roku życia nie przypisuje się określonego stopnia niepełnosprawności (nie ocenia się ich zdolności do pracy). Stopień niepełnosprawności jest zatem przypisywany osobom, które ukończyły 16 rok życia. Odnosząc te spostrzeżenie do ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zauważyć, że w art. 3 pkt 9 u.ś.r. ustawodawca definiując osobę "dziecka niepełnosprawnego" odwołuje się do "orzeczenia o niepełnosprawności" tj. do orzeczenia, które w przepisach r.iz.n., do których jednocześnie odsyła, przypisane jest osobom do ukończenia 16 roku życia. Natomiast w art. 5 ust. 2 u.ś.r. ustawodawca wskazuje, że członkiem rodziny może być zarówno "dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności" jak też "dziecko legitymujące się (...) orzeczeniem o umiarkowanym (...) stopniu niepełnosprawności" oraz "dziecko (...) legitymujące się orzeczeniem (...) o znacznym stopniu niepełnosprawności". Uznanie, że wszystkie te wyrażenia objęte są jedną definicją "niepełnosprawnego dziecka" z art. 3 pkt 9 u.ś.r. (tj. odnoszą się tylko do osoby, która nie ukończyła 16 roku życia) kłóciło by się z założeniem racjonalnego ustawodawcy, będącym podstawą wykładni przepisów (por. wyżej cytowany L. Morawski "Wykładnia (...)", str. 231- 234). Nieracjonalne byłoby bowiem najpierw takie skonstruowanie definicji, która poprzez wskazanie granicy wieku i odesłanie do przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych czyni zbędnym używanie określeń "o umiarkowanym (...) stopniu niepełnosprawności" oraz "o znacznym stopniu niepełnosprawności", a następnie używanie tych określeń. Racjonalne wobec tego jest przyjęcie, że definicja zawarta w art. 3 pkt 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest tylko wskazaniem, jakiego rodzaju dokumentem (tj. orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) powinna się wykazać osoba w wieku do 16 roku życia, aby być uznana za "niepełnosprawne dziecko". Taka interpretacja pozwala jednocześnie na przyjęcie, że określenia "o umiarkowanym (...) stopniu niepełnosprawności" oraz "o znacznym stopniu niepełnosprawności" nie są zbędne w art. 5 ust. 2 u.ś.r. i mają w stosunku do nich zastosowanie odpowiednie definicje z art. 3 pkt 20 i pkt 21 u.ś.r.. Problem określenia, o jakiej osobie niepełnosprawnej mowa jest w art. 5.ust. 2 u.ś.r. łączy się z problemem rozumieniem pojęcia "dziecko". Powszechnie za "dziecko" uważa się osobę do osiągnięcia przez nią pełnoletności tj. co do zasady do 18 roku życia. Z samej definicji zawartej w art. 3 pkt 9 u.ś.r. można by wnioskować, że dla potrzeb tej ustawy ustawodawca przyjął, że dzieckiem (obarczonym niepełnosprawnością) jest tylko osoba do ukończenia 16 roku życia. Przywoływany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 3 pkt 16 u.ś.r. wskazuje jednak na szersze (ze względu na wiek) pojęcie "dziecka". Definiując pojęcie "rodziny" przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania zaskarżonej decyzji Kolegium) wskazywał, że za członków rodziny uważa się także "pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne". W opinii Sąd dopiero konfrontacja pojęcia "niepełnosprawne dziecko" z zawartym w definicji "rodziny" określeniem kręgu osób, które w rozumieniu ustawy mogą być uznane za "dzieci" oraz wzięcie pod uwagę, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje także pojęcia "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności" i "znacznego stopnia niepełnosprawności" pozwala na zrozumienie sytuacji osób niepełnosprawnych w świetle powyżej ustawy. Zestawienie przepisów zawierających wspomniane pojęcia prowadzi do wniosku, że w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych "dzieckiem" obarczonym niepełnosprawnością może być zarówno osoba do 16 roku życia legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności ("niepełnosprawne dziecko" w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.ś.r.), jak też osoba pomiędzy 16 a 25 rokiem życia – o ile pozostaje na utrzymaniu i legitymuje się odpowiednim stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 20 lub 21 u.ś.r. oraz osoba powyżej 25 roku życia - o ile legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Na marginesie należy zauważyć, że zdefiniowane w art. 3 pkt 9 u.ś.r. pojęcie "niepełnosprawnego dziecka" ustawodawca użył w dalszej części ustawy tylko raz – w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., podczas kiedy równoważne określenie "dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności" zostało użyte zarówno w art. 5 ust. 2 u.ś.r., jak też w art. 10. ust. 1 pkt 3, art. 11a ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Wydaje się zatem, że mniej kłopotliwe dla interpretacji ustawy byłoby zdefiniowanie samego pojęcia "orzeczenia o niepełnosprawności", podobnie jak to uczyniono w odniesieniu do stopni niepełnosprawności w art. 3 pkt 20 i 21 cytowanej ustawy. Ze względu na powyższe, mając na względzie, że błędna interpretacja art. 5 ust. 2 u.ś.r. była powodem odmowy przyznania świadczenia tj. miała wpływ na wynik sprawy - Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. W toku dalszego postępowania Kolegium powinno rozstrzygnąć sprawę przyjmując interpretację art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę koszty dojazdu skarżącej do Sądu środkami komunikacji publicznej.