II SA/Bd 1220/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału i zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] 440 (czterysta czterdzieści 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje zwrócić Gminie [...] ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] r. U. Sz. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 425, stanowiącej obecnie własność Gminy [...] wskazując, że nieruchomość stanowiąca pierwotnie własność J. K. (którego spadkobiercą jest wnioskodawczyni), na mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia[...], zatwierdzającej plan podziału nieruchomości objętych planem podziału między ul. [...], w 33 % powierzchni stała się własnością Skarbu Państwa w trybie art. 11 i 13 ustawy z dnia 22.05.1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Ww. decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. stanowiła, iż działka, będąca przedmiotem niniejszego postępowania wchodzi w skład jednostki E - pomiędzy ul. [...], jest oznaczona symbolem "E4 ZP" i jej przeznaczeniem jest "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze". W toku prowadzonego postępowania Starosta [...] ustalił, że sporna działka jest drogą gminną Nr[...], na której występuje nawierzchnia gruntowa, utrzymywana jest na bieżąco przez profilowanie równiarką oraz utrzymywanie zimowe, a także, że jest drogą uzbrojoną w sieć kanalizacyjną deszczową, telefoniczną i gazową. Ponadto wskazano, że co do działki nr 425 zapisanej w ewidencji gruntów jako droga, położonej przy ul. [...] obowiązywała uchwała Nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w[...], gdzie wyznaczono tereny pod drogi, zieleń i działki budowlane. W planie tym istniejąca obecnie droga jako ul. [...] komunikowana z ul. [...] posiadała oznaczenie E4 ZP - jako teren zieleni i przejścia, przy czym wszystkie plany obowiązujące dotychczas na przedmiotowym terenie dla miasta straciły moc prawną z dniem 1 stycznia 2004 r. Orzekający organ zwrócił również uwagę, że Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] r. wyraził negatywną opinię, co do możliwości zwrotu działki nr 425, oznaczonej jako ulica[...], stanowiącej drogę gminną, bez podania uzasadnienia swojego stanowiska. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,0766 ha położonej w [...] przy ulicy[...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka Nr 425, dla której Sąd Rejonowy w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw Nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła U. Sz. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała, m.in. na naruszenie art. 7 Kpa w ten sposób, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Po rozpatrzeniu materiału zgromadzonego w sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak[...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i uznał, że organ I instancji niewystarczająco wnikliwie rozpoznał sprawę, a ponadto orzekł o odmowie zwrotu całej działki nr 425, podczas, gdy w trakcie postępowania ustalono, że tylko jej część była niegdyś własnością spadkodawców U. Sz.. Pismem z dnia [...] r. U. Sz. zmodyfikowała złożony wniosek o zwrot w/w nieruchomości w ten sposób, że swoim żądaniem objęła tylko część działki nr 425, która w dniu wywłaszczenia stanowiła własność J. K. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] w dniu [...] r. przeprowadził oględziny terenu, którego dotyczył wniosek o zwrot. W trakcie wizji ustalono, że istniejącą na działce nr 425 zieleń posadzili i utrzymują P. Sz., a ponadto ustalono, iż na dz. nr 425 wyjazdy i wyjścia mają dwie inne, odrębne posesje. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz [...] wyjaśnił, że zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w[...] , uchwalonym w 1969 r., działka nr 425 wykorzystywana jest jako przejście piesze. Stanowi ona łącznik pomiędzy ul. [...], jest jednocześnie przedłużeniem kolejnych łączników przechodzących przez środek osiedla, a z przejścia urządzonego na dz. nr 425 korzystają mieszkańcy osiedla chcąc bezpiecznie dotrzeć do centrum miasta oraz dzieci uczęszczające do Zespołu Szkół nr 3 w [...]. Po zgromadzeniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu części działki oznaczonej ewidencyjnie nr 425, o pow. 0,0334 ha, położonej w [...] przy ulicy[...], stanowiącej własność Gminy [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że dz. nr 425 stanowi drogę gminną, gruntową, utrzymywaną na bieżąco poprzez profilowanie równiarką i na drodze tej gmina prowadzi również utrzymywanie zimowe. Organ I instancji wskazał, że skoro brak jest unormowań odnośnie standardów tworzenia przejść pieszych, a mieszkańcy okolicznych posesji faktycznie korzystają z dz. nr 425 jako z "przejścia", to cel wywłaszczenia został zrealizowany. W wyniku złożonego przez U. Sz. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i uznał, że organ I instancji niewystarczająco wnikliwie rozpoznał sprawę, przyjmując za słuszne wyjaśnienia tylko jednej ze stron, a ponadto nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich wątpliwości pojawiających się w toku prowadzonego postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] wydał w dniu[...], którą odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki oznaczonej ewidencyjnie nr 425, położonej w [...]. Jako argumenty przemawiające za odmową zwrotu ww. nieruchomości Starosta wskazał, iż ulica[...], której częścią jest ww. działka, stanowi drogę publiczną zgodnie z treścią Uchwały nr XIX/185/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej "WRN") w [...] z dnia 30.09.1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. Odwołanie od w/w decyzji złożyła U. Sz., podnosząc, iż uchwała WRN z dnia 30.09.1987 r. straciła ważność, a do uznania, iż zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie jest niezasadny nie wystarcza jedynie formalne zakwalifikowanie danej drogi do określonej kategorii. Niezbędne jest także faktyczne spełnianie przez przedmiotową nieruchomość funkcji drogi publicznej, określonej, m.in. w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm., dalej "udp"). W wyniku rozpatrzenia odwołania U. Sz., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał, iż organ I instancji od czasu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nie podjął praktycznie żadnych ze wskazanych w tejże decyzji czynności, a w konsekwencji nadal nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny i prawny, dlatego też wydanie w takich warunkach decyzji prowadzi do naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] wydał w dniu [...] decyzję, znak[...], na mocy której zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w[...], polegający na podziale działki nr 425 o pow. 0,0766 ha na działki nr 425/1 o pow. 0,0334 ha i 425/2 o pow. 0,0432 ha, a także orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 425/1 bez obowiązku zwrotu odszkodowania. Starosta [...] ustalił, iż działka nr 425 nie jest drogą publiczną, gdyż utraciła moc uchwała Nr XIX/185/87 z dnia 30 września 1987r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich - wobec nie umieszczenia jej w wykazie aktów prawa miejscowego w trybie art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ponadto organ I instancji wskazał, iż cel wywłaszczenia tj. urządzenie na nieruchomości terenów zieleni, przejścia pieszego nie został zrealizowany. Brak jest dowodów wskazujących na wykonywanie prac inwestycyjnych i konserwacyjnych na nieruchomości w okresie przed wszczęciem niniejszego postępowania, a znajdujący się na nieruchomości pas zieleni został zasadzony przez Państwa Sz. i jest przez nich utrzymywany. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Gminy [...] podnosząc, iż cel wywłaszczenia został zrealizowanych, gdyż nieruchomość jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla jako przejście piesze, ponadto dwie sąsiednie nieruchomości mają wjazdy i wyjścia tylko po stronie działki nr 425. Okoliczność, iż nieruchomość oznaczona nr ewidencyjnym 425 stanowi drogę publiczną, zdaniem skarżącego potwierdza, iż z tejże nieruchomości korzysta nieograniczony krąg osób. Ponadto skarżący podkreślił, iż skoro organ I instancji ustalił, iż sporna nieruchomość stanowi przejście piesze i drogę dojazdową dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, to tym samym potwierdził, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał, iż nieruchomość oznaczona nr ewidencyjnym 425 nie ma statusu drogi publicznej i faktu tego nie zmienia podjęcie przez Zarząd Województwa [...] Uchwały nr 57/611/2003 z dnia 15 października 2003 r. o nadaniu jej określonego numeru. Podkreślono, że podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż na nieruchomości wykonano kanalizację sanitarną, sieć gazową, telefoniczną, czy też oświetlenie, nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a okoliczność, iż zwrot nieruchomości spowoduje pozbawienie właścicieli sąsiednich nieruchomości dostępu do ich nieruchomości poprzez sporną nieruchomość, nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto organ wskazał, iż niezasadne jest twierdzenie skarżącego dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż zgodnie z decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r., działka nr 425 została przeznaczona pod "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze", a organ I instancji ustalił, iż znajdujący się na nieruchomości pas zieleni został zasadzony i jest utrzymywany przez Państwa [...], a nie Gminę [...]i okoliczność ta nie jest przez skarżącego kwestionowana. W konsekwencji uznano, iż określony w decyzji wywłaszczeniowej cel w postaci założenia zieleni publicznej nie został zrealizowany. Przechodząc do podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż sporna nieruchomość stanowi przejście piesze i drogę dojazdową dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości co miałoby potwierdzać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany Wojewoda wskazał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem o ile organ I instancji analizując kwestię możliwości uznania działki nr 425 za drogę publiczną posłużył się określeniem "przejście piesze", to jednak analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, iż sporna nieruchomość stanowi "przejście piesze" w świetle przepisów obowiązujących zarówno w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej jak i obecnie, wskazując przy tym, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywała regulacja zbliżona do obecnie obowiązujących przepisów tj. ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. nr 53, poz. 295 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. z 1968 r., nr 27, poz. 183 ze zm.) - § 12 ust. 3, a obecnie obowiązuje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) określając to pojęcie w art. 2 pkt 11. W skardze do sądu Burmistrz Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego - art. 136 ust. 1 - 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez uznanie zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący przytoczył swoją dotychczasową argumentację zawartą już w załączonych do akt pismach procesowych z dotychczasowego postępowania w sprawie, podkreślając, iż nieruchomość żądana do zwrotu, czyli część przejścia pieszego aktualnie ul. [...] w [...], od roku 1969 (uchwała nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w[...]) posiadała oznaczenie E4 jako teren zieleni i przejścia, do chwili obecnej z takim przeznaczeniem jest wykorzystywana, stanowiąc łącznik pomiędzy ulicami i jednocześnie przedłużenie kolejnych łączników przechodzących przez środek osiedla, z których korzystają m.in. mieszkańcy osiedla [...] oraz dzieci uczęszczające do społu Szkół Nr 3 w[...], co potwierdzili mieszkańcy osiedla [...] w piśmie z dnia 3 marca 2009 r. Skarżący podkreślił też, że działka nr 425 ma nawierzchnię gruntową utrzymywana jest na bieżąco przez Gminę [...] w stanie do użytku zgodnego z przeznaczeniem poprzez profilowanie równiarką oraz utrzymywanie zimowe i wskazał, że w pasie tego przejścia wykonano kanalizację sanitarną (lata 2002 - 2003), sieć gazową (na przełomie lat 90-tych) oraz sieć telefoniczną, natomiast w roku 2006, Gmina [...] zrealizowała na tym odcinku budowę oświetlenia ulicznego celem podniesienia bezpieczeństwa korzystania przez pieszych z tego przejścia. Od roku 1978 udokumentowane są inwentaryzacje przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Sępólno Krajeńskie, potwierdzające stan nieruchomości jako droga i bezspornym jest także, że w pasie przejścia dla pieszych mającego wg decyzji Starosty podlegać zwrotowi, wjazdy i wyjścia mają dwie inne, sąsiednie nieruchomości (nr 5 i 7), będące własnością osób fizycznych. Skarżący wskazał również, że uchwałą Nr 57/611/2003 z 15 października 2003 r. Zarząd Województwa [...] nadał tej drodze numer [...] i potwierdził jej umiejscowienie w wykazie dróg gminnych Województwa[...], co wskazuje jednoznacznie, że ul. [...] w [...]uznawana jest za drogę gminną. Ponadto skarżący wskazał, że działka nr 425 przeznaczona była na "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze" i podkreślił, że brak jest legalnej definicji zieleni publicznej i przejścia pieszego, a w takim stanie prawnym sugerowanie, że brak znaków, chodników, zieleńców stanowi podstawę do twierdzenia, że cel w postaci przejścia pieszego i zieleni nie został zrealizowany, jest nieuzasadniony, tym bardziej w zestawieniu z faktycznym korzystaniem z tej nieruchomości zgodnym z celem wywłaszczenia i dokonywaniem na nieruchomości innych inwestycji służących realizacji celu wywłaszczenia (oświetlenie, utrzymywanie możliwości przechodu - równiarka, odśnieżanie itp). Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że organ I instancji ustalił bezspornie stan faktyczny wskazując, że przedmiotowa nieruchomość jest w istocie przejściem pieszym i drogą dojazdową dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz, że wręcz była traktowana jako droga publiczna, bo nawet został na niej dopuszczony ruch pojazdów i tym samym organ I instancji potwierdził, że cel wywłaszczenia został i jest realizowany w zgodzie z powyższym orzeczeniem o zwrocie nieruchomości. Odnosząc się do ustalonego przez organ I instancji podziału nieruchomości, skarżący wskazał, że proponowany podział odnosi się do podziału historycznego obszaru [...], gdzie jeden właściciel posiadał większość powierzchni dzisiejszego osiedla, lecz granice zostały zmienione planem miejscowym w odpowiedzi na dostosowanie terenów do zapotrzebowania mieszkańców gminy, dlatego powrót do granic sprzed kilkudziesięciu lat jest bezzasadny i bezcelowy, bowiem przy takim podziale przejście piesze przestaje istnieć, a skarżący uzyskuje część nieruchomości nieprzydatnej na żaden publiczny cel, a wnioskujący uzyskuje część działki również, zdaniem skarżącego, nieprzydatną do żadnych ekonomicznie uzasadnionych inwestycji. Ponadto właściciele posesji nr 5 i 7, zdaniem skarżącego, zmuszeni zostaliby do uzyskania prawa służebności przechodu i przejazdu przez zwróconą część działki nr 425, co w porównaniu z obecnym dostępem do drogi publicznej. narazić by mogło właścicieli tych posesji na niczym nieuzasadnione koszty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia posŧępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia. W sprawie bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca pierwotnie własność J. K. (którego spadkobiercą jest wnioskodawczyni), oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 425, stanowiąca obecnie własność Gminy[...], na mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia[...], zatwierdzającej plan podziału nieruchomości objętych planem podziału między ul. [...], w 33 % powierzchni stała się własnością Skarbu Państwa w trybie art. 11 i 13 ustawy z dnia 22.05.1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Ww. decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. stanowiła, iż działka, będąca przedmiotem niniejszego postępowania wchodzi w skład jednostki E - pomiędzy ul. [...], jest oznaczona symbolem "E4 ZP" i jej przeznaczeniem jest "teren projektowanej zieleni publicznej, przejście piesze". O ile jednak w ocenie orzekających organów, przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie pozwala na stwierdzenie, że na nieruchomości – powstałej w wyniku podziału tj. działki nr 425/1 o pow. 0,0334 ha urządzony został teren zieleni, przejście piesze, a tym samym cel wywłaszczenia z 1971 r. nie został do chwili obecnej osiągnięty, to zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia z uwagi na istniejące obecnie uwarunkowania stanu faktycznego został zrealizowany. Stosownie do art. 136 ust. 3 dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2601 ze zm. – aktualnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwana u.g.n.) poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie podkreśla się, że "cel wywłaszczenia", o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć bardzo ściśle, wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel ( bądź jego następca prawny) może żądać zwrotu także części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uprawnienie domagania się przez byłych właścicieli bądź ich następców prawnych zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zostało zamieszczone w art. 137 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jej wydanie oparte zostało na wykazaniu zaistnienia dwóch przesłanek nie zrealizowania celu wywłaszczenia tj. ustaleniu, iż sporna nieruchomość nie stanowi drogi publicznej oraz nie spełnia technicznych wymogów pojęcia określanego jako przejście piesze. W tym miejscu podkreślić należy, iż jak prawidłowo ustaliły i oceniły organy orzekające w sprawie, przedmiotowa nieruchomość nie jest zaliczona w sposób formalny do żadnej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Została ona wprawdzie zaliczona do kategorii drogi lokalnej uchwałą Nr XIX/185/87 z dnia 30 września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich, jednak wobec nie umieszczenia jej w wykazie aktów prawa miejscowego w trybie art. art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, utraciła moc. Zgodnie bowiem z art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 91 ze zm. ) rady gmin miały uchwalić i ogłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawnych prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin. Zgodnie z art. 31 ust. 4 tej ustawy akty prawa miejscowego nie umieszczone w tych wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów. Utrata mocy obowiązującej uchwały nr XIX/185/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30.09.1987r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich, która nadawała ulicy Kusocińskiego kategorię drogi lokalnej, w żadnym razie nie stanowi jednak o zaistnieniu przesłanki zwrotu nieruchomości wobec nieziszczenia się celu wywłaszczenia nieruchomości. Brak nadania kategorii określonej drogi publicznej świadczy jedynie o statusie drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). O ile więc kwestia kategorii drogi może mieć znaczenie w związku z ustawową niemożnością zwrotu drogi publicznej, to nie powinna jednak wpływać na ocenę, czy zrealizowane zostały nakłady inwestycyjne w wyznaczonych przepisem art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminach, a tylko wiarygodne i miarodajne ustalenia w tym zakresie pozwolą ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku zwrot nieruchomości. Jednak zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji odgrywa kwestia interpretacji przyjętego celu wywłaszczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy, sporna nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] z przeznaczeniem na teren zieleni publicznej, przejście piesze, zaś podstawą prawną decyzji wywłaszczeniowej były przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Dokonując oceny, czy cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany, organ dokonał wykładni pojęcia "przejście piesze" i uznał, że skoro wśród unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje się jednoznaczna definicja tego pojęcia, to wyjaśnienia tego zwrotu należy poszukiwać w drodze wykładni systemowej zewnętrznej, w tym przypadku w ustawie - Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze. zm.). W ocenie sądu przyjęty tok rozumowania, przyjmujący, iż zakres znaczeniowy pojęcia "przejście piesze" zawarte w decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, jest tożsamy z pojęciem "przejścia pieszego", którym posługuje się m.in. art. 1 ustawy o Prawo o ruchu drogowym, jest wadliwy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, iż ustawa z 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, na podstawie której wydano uchwałę z 1969 r. przewidującą przeznaczenie przedmiotowej działki na przejście piesze i tereny zielone regulowała kwestię wyznaczania terenów budownictwa jednorodzinnego na obszarze miast wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty miejskie. Uchwała Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w [...] dotyczyła wyznaczenia terenów pod drogi, zieleń i działki budowlane. W planie tym istniejąca obecnie droga jako ul. [...] komunikowana z ul. [...] posiadała oznaczenie E4 ZP jako teren zieleni i przejścia pieszego. Zupełnie innej problematyki dotyczy ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze. zm.), jak i wcześniejsza ustawa z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. nr 53, poz. 295 ze zm.), które to unormowania odnoszą się do regulacji zasad ruchu, warunków dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagań w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasad kontroli ruchu drogowego. W sytuacji więc zasadniczo odmiennego przedmiotu i celu regulacji obu ustaw, sama zbieżność pojęć, którymi się one posługują, nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za zastosowaniem unormowań ustawy - Prawo o ruchu drogowym kreującej techniczne wymogi urządzenia drogowego, którym jest piesze przejście, do interpretacji postanowień zawartych w dokumentach planistycznych. Pomimo występującej zbieżności pojęć, są to dwie różne dziedziny życia społecznego objęte stosownymi regulacjami prawnymi, których jednak nie można identyfikować w sposób umożliwiający zamienne stosowanie ich postanowień. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy pojęcie – piesze przejście, odnosi się raczej do jego cywilistycznego rozumienia "przechodu" przez określony grunt, polegającego na uprawnieniu do korzystania z nieruchomości dla celów przemieszczania się. Przedmiotowa nieruchomość nie musiała zatem spełniać technicznych wymogów przejścia pieszego zawartego w cytowanej wyżej definicji z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, by uzasadniać tezę o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu oznacza to, że interpretując pojęcie "przejście piesze" w rozpatrywanym tutaj kontekście, należy mieć na uwadze przede wszystkim cel, dla osiągnięcia którego został ustanowiony ten zapis w uchwale Nr 1/2/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w sprawie zatwierdzenia projektu planu szczegółowego terenów budownictwa jednorodzinnego w [...], opracowanego właśnie w zakresie planistycznego wyznaczenia terenów pod drogi, zieleń i działki budowlane. Wskazany tutaj, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem brak przeprowadzenia przez orzekające organy postępowania dowodowego na tę okoliczność i konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie, opartych zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na zebranym materiale dowodowym, uniemożliwia zastosowanie trybu zwrotu nieruchomości. Rzeczą organów ponownie rozpoznających sprawę będzie zatem dokonanie ponownie interpretacji pojęcia "przejście piesze" i ustalenie, czy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym możliwym jest uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.