II SA/Bd 1220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia imprez tanecznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A. K. ("PPIS"), działając na podstawie m.in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.") w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1356 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 2020 r."), wymierzył skarżącemu M. R. karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia dyskotek (imprez tanecznych) odbywających się w ramach działalności ogródka piwnego przy szachownicy w C., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji PPIS wskazał, że skarżący nie zastosował się do nałożonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. zakazu organizowania dyskotek (imprez tanecznych), co ustalono w oparciu o wyniki kontroli sanitarnej z dnia [...] sierpnia 2020 r., podczas której stwierdzono, że w ww. ogródku piwnym ludzie tańczą ze sobą. Wyniki przedmiotowej kontroli organ ocenił jako wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło ustalenia stanu faktycznego. Wskazał ponadto, że umożliwianie tańców w lokalach gastronomicznych jest równoznaczne z prowadzeniem dyskoteki, oraz że ustawodawca w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. miał na celu ograniczenie bliskich kontaktów międzyludzkich związanych z tańcami, by chronić zdrowie i życie ludzkie w czasie pandemii. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie zastosował się do zakazu organizowania dyskotek oraz że umożliwienie tańców w lokalach gastronomicznych jest równoznaczne z prowadzeniem dyskoteki, - art. 7a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z uwagi na przedmiot postępowania, wszelkie wątpliwości co do zakresu zakazu wynikającego z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. winny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, - art. 48 ust. 1 oraz ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, która nie miała charakteru tematycznego, nie była objęta planem kontroli i została przeprowadzona doraźnie bez jakichkolwiek informacji po stronie organu o podejrzeniu nieprzestrzegania przepisów sanitarnych, - art. 48 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez brak uzasadnienia w treści protokołu kontroli przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, - przepisów Konstytucji, poprzez zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. i uznanie, że zgodnie z tym przepisem prowadzenie określonej działalności gospodarczej jest bezwzględnie zakazane, podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy, - § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. poprzez nieprawidłową, szeroką i nieuprawnioną wykładnię, odwołującą się jedynie do celu i pominięcie literalnego brzmienia przepisu oraz błędne przyjęcie, że umożliwienie tańców w lokalu gastronomicznym stanowi o prowadzeniu dyskoteki, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany ściśle, a zakaz obejmować wyłącznie miejsca o charakterze typowo rozrywkowym, gdzie podstawową funkcją jest organizowanie imprezy tanecznej przy muzyce. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, m.in. że prowadzona przez niego działalność obejmuje sprzedaż napojów i posiłków gościom siedzącym przy stolikach na świeżym powietrzu, a muzyka wykonywana na terenie ogródka jest tylko elementem dodatkowym. Wyjaśnił przy tym, że nie ma on uprawnień do zakazywania określonych zachowań, w szczególności spontanicznego tańca na terenie szachownicy, która jest otwartym i ogólnodostępnym terenem. Podkreślił jednocześnie, że nie prowadzi dyskoteki i nie aranżuje zabaw tanecznych. Organowi zarzucił nieustalenie charakteru prowadzonej przez siebie działalności i niewyjaśnienie okoliczności sprawy – w szczególności czy osoby tańczące na terenie szachownicy były klientami ogródka piwnego, czy pojawiły się w tym miejscu z uwagi na organizowanie dyskoteki i czy były zachęcane do tańca przez właściciela lokalu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Inspektor Sanitarny ("PWIS") decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że stwierdzona w dniu [...] sierpnia 2020 r. nieprawidłowość udokumentowana została protokołem kontroli sanitarnej tematycznej nr [...], który, jak wskazał, podpisany został przez skarżącego bez uwag, posiada cechy dokumentu urzędowego, stanowi istotny dowód w sprawie i potwierdza w sposób spójny i jednoznaczny wystąpienie w obiekcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania prawa. Ponadto podkreślił, że stwierdzenie w dniu kontroli w przedmiotowym ogródku piwnym osób tańczących, prowadzi do wniosku, że stworzono tam warunki do tańca. Wyjaśnił również, że zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowej kontroli tematycznej nie było w sprawie konieczne, ponieważ została ona przeprowadzona poza planem kontroli w związku z zagrożeniem zdrowia i życia w kontekście panującego na terenie kraju stanu epidemii. Wskazał przy tym na przepisy stanowiące podstawę jej przeprowadzenia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji organ wskazał, że nie ma upoważnienia do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów oraz ich zgodności z Konstytucją, a zobligowany jest do stosowania obowiązujących przepisów. Odnośnie wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., PWIS podniósł, że przepis ten interpretować należy przez prymat ratio legis (tj. w tym przypadku zachowanie dystansu społecznego) i że obejmuje on wszelkie imprezy podczas których poza konsumpcją potencjalnie jest możliwe organizowanie tańców, nawet jeśli lokal oferuje również inne usługi – co miało miejsce w sprawie. Odnosząc się do podniesionej w toku postępowania przez skarżącego kwestii zmiany przepisów dotyczących zakazów prowadzenia określonych działalności gospodarczych, poprzez rozszerzenie zakresu ich regulacji - organ wskazał, że niezależnie od intencji ustawodawcy, stan faktyczny w niniejszej sprawie (tj. stwierdzenie osób tańczących) świadczy o braku zachowania dystansu społecznego, który przy tańcu jest wykluczony. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i podnosząc zarzuty wraz z argumentacją w istocie tożsame treścią z podniesionymi już na gruncie odwołania. Skarżący wskazał też na wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r., które zastąpiło dotychczasowe rozporządzenie RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. i które rozszerzyło zakaz określony w § 7 ust. 1 dotychczasowego rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., zakazując także prowadzenia działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. W ocenie skarżącego świadczy to o tym, że dotychczasowa regulacja obejmowała jedynie dyskoteki sensu stricto, a nie wszelkie miejsca gdzie odbywa się taniec. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotową sprawę zainicjowała przeprowadzona dnia [...] sierpnia 2020 r. kontrola sanitarna w ogródku piwnym przy szachownicy w C., ul. [...], utrwalona protokołem z kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., w trakcie której stwierdzono, że osoby tańczą ze sobą. W oparciu jedynie o to ustalenie orzekające organy stwierdziły naruszenie przez skarżącego zakazu prowadzenia dyskotek, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. Brak poczynienia w sprawie niezbędnych ustaleń faktycznych dla możliwości dokonania subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji uznając. Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (mających zastosowanie na mocy art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 kpa). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co organy realizują poprzez nakaz podjęcia wszelkich niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego czynność w sprawie oraz nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego - art. 80 kpa, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący - art. 77 § 1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści - art. 7 i art. 11 kpa. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek warunkujących prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pozwala na dokonanie oceny stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych, celem wydania decyzji administracyjnej, stanowiącej indywidualny akt stosowania prawa. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy nie sprostały powyższym wymogom, gdyż nie poczyniły koniecznych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia zastosowanej przez organ normy materialnoprawnej. Jak wskazano powyżej orzekające organy uznały, że w sprawie skarżący naruszył, obowiązujący w dniu przeprowadzenia przedmiotowej kontroli sanitarnej, zakaz określony w § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r., zgodnie z którym ustanowiony został do odwołania zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Zdaniem organów skarżący w dniu [...] sierpnia 2020 r. prowadził działalność polegającą na prowadzeniu dyskotek, dlatego też nałożyły na niego karę pieniężną w kwocie [...]zł na postawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Ustalenie to jednak organ oparły wyłącznie na zawartym w protokole z kontroli sanitarnej stwierdzeniu, że w ogródku piwnym cyt. "osoby tańczą ze sobą". Całe ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie sprowadzają się do trzech słów – osoby tańczą ze sobą. Tak rażąco znikome i fragmentaryczne ustalenie faktyczne nie pozwala w ogóle na przyjęcie, że w sprawie organy dokonały ustaleń stanu faktycznego sprawy. Nie sposób bowiem przyjąć, że jedynie lakoniczne i wyrywkowe stwierdzenie, że "osoby tańczą ze sobą" może być podstawą do dokonania jego oceny z punktu widzenia jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, a tym bardziej powodującej konsekwencje sankcyjne (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.) normy z § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Rację ma skarżący, że w sprawie nie ustalono czy osoby tańczące to byli w ogóle klienci skarżącego, co było istotne biorąc pod uwagę konsekwentnie powoływaną przez skarżącego okoliczność, że teren przy szachownicy jest zgodnie z umową zawartą z M. C. terenem otwartym, ogólnodostępnym, do którego każdy ma swobodny wstęp, gdyż przez ten teren przechodzi się do parku zdrojowego, a z ławek wokół szachownicy korzystają przechodnie. Nie wskazano też, ile osób tańczy (np. dwie, trzy, dziesięć, dwadzieścia). Nie ustalono czy skarżący zorganizował jakąkolwiek zabawę taneczną, np. poprzez jej reklamę, ogłoszenie, sprzedaż biletów, zachęcanie do wzięcia w niej udziału, czy tylko jego działanie ograniczało się do zaakceptowania sytuacji, iż osoby tańczą ze sobą. Zauważyć należy, że w protokole z kontroli nie ma nawet informacji, że w prowadzonym przez skarżącego na zewnętrznej i otwartej przestrzeni ogródku piwnym, grana była w czasie kontroli muzyka. Powyższe stanowi o tym, że w sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń pozwalających na dokonanie jakiejkolwiek oceny, jaki charakter miała sytuacja, stwierdzona w protokole z kontroli z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nie sposób natomiast uznać, że każda sytuacja, w której osoby tańczą ze sobą stanowi dyskotekę. Istotne znaczenie dla kwalifikacji danej imprezy tanecznej jako dyskoteki, której najczęściej towarzyszy obecność didżeja (DJ), gra dźwięku i świateł, ma zorganizowana formuła takiego wydarzenia oraz sposób jego promocji jako dyskoteki czy choćby zabawy tanecznej. Dlatego też np. spontaniczny taniec przy muzyce dwóch osób w punkcie gastronomicznym czy miejscu, gdzie sprzedawany jest alkohol, nie może być od razu kwalifikowany jako dyskoteka, skoro podmiot prowadzący takie miejsca nie organizował jakiejkolwiek dyskoteki czy imprezy tanecznej. Jednocześnie rację ma skarżący, że późniejsza zmiana stanu prawnego, tj. zastąpienie rozporządzenia RM z dnia 7 sierpnia 2020 r. – rozporządzaniem Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r., w którym poszerzono uprzednią regulację zakazującą prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych, także o prowadzenie działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia i to jedynie w zamkniętej przestrzeni, jednoznacznie wskazuje że zakres znaczeniowy pojęcia dyskoteka zawartego w akcie prawnym obowiązującym w dniu przedmiotowej kontroli (rozporządzeniu RM z dnia 7 sierpnia 2020 r.) nie obejmował sytuacji polegającej wyłącznie na udostępnieniu miejsca do tańczenia. Należy też przy tym podkreślić, że ze swej istoty przepisy wprowadzające zakazy i ograniczenia, które są obwarowane sankcją administracyjną powinny być interpretowane literalnie, a nie rozszerzająco, a więc w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania wprowadzonych zakazów i ograniczeń, a tym samym zakresu odpowiedzialności administracyjnej danych podmiotów. W związku jednak z tym, iż w sprawie nie ma jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, jakie były okoliczności stwierdzonej w protokole kontroli sytuacji, tj. ile osób tańczyło ze sobą, jak długo, czy byli to klienci ogródka piwnego, czy po prostu osoby postronne - przechodnie, czy grała w tym czasie muzyka, w jakiej formie, czy skarżący organizował jakąkolwiek zabawę taneczną, czy ją reklamował i czy skarżący podjął jakąkolwiek aktywność celem stworzenia warunków do odbycia się dyskoteki, czy choćby zabawy tanecznej, a jeżeli tak to czym ona się przejawiała. Brak poczynienia wskazanych ustaleń nie pozwala na dokonanie jakiejkolwiek oceny sytuacji stwierdzonej w protokole z kontroli z dnia [...] sierpnia 2020 r. Braki w ustaleniach stanu faktycznego są w sprawie na tyle rażące, a stwierdzone przez organy okoliczności na tyle fragmentaryczne i lakoniczne, że w efekcie zdaniem Sądu nie ma możliwości dokonania ich oceny z punktu widzenia norm prawa materialnego. Sąd odstąpił więc od dokonania kontroli zgodności z Konstytucją normy stanowiącej podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji, gdyż wobec zaniechania wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy, Sąd de facto musiałaby dokonać kontroli abstrakcyjnej (tj. w oderwaniu od okoliczności kontrolowanej sprawy – jako że te nie zostały ustalone) zgodności z Konstytucją RP wskazanej w skardze normy prawa materialnego (§ 7 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 8 sierpnia 2020 r.), i skoro organ przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym mógłby w ogóle tej normy nie zastosować. Reasumując wobec wykazanych naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa Sąd uznał za konieczne uwzględnienie wniesionej w sprawie skargi, choć nie podzielił zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców stwierdzając, że w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, o których mowa w art. 48 ust. 11 pkt 1 i 4 ww. ustawy, biorąc pod uwagę że przedmiotowy ogródek piwny przy szachownicy należy do obiektów sektora spożywczego, a także kompetencję organów sanitarnych do kontroli warunków higieniczno-sanitarnych oraz okoliczność ogłoszenia w Polsce stanu epidemii. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające organy uwzględnią ww. wskazania Sądu, i dokonają ustaleń faktycznych w zakresie wprost wskazanym przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, korzystając np. z takich środków dowodowych jak zeznania świadków (np. ewentualnych pracowników ogródka piwnego, świadków dokonanych czynności kontrolnych wymienionych w protokole z kontroli tj. wskazanych w nim funkcjonariuszy policji) czy przesłuchanie strony. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, wynagrodzenie radcy prawnego i opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).