II SA/Bd 1229/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 26 stycznia 2023 r. nr uchwała LVII/5/2023 w przedmiocie określenia stawki za 1 km przebiegu pojazdu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt a i b w zakresie słów "dla samochodu osobowego", 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia 21 marca 2023 r. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Sadki w z dnia 26 stycznia 2023 r. nr LVII/5/2023 w sprawie ustalenia stawki za 1 km przebiegu pojazdu, uwzględnianej przy obliczaniu zwrotu kosztów dowozu uczniów i dzieci niepełnosprawnych do szkół i placówek edukacyjnych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił przy tym istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 39a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., dalej jako "P.o.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") poprzez: - niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej, w ten sposób że w § 1 zaskarżonej uchwały określono stawkę za 1 km przebiegu pojazdu wyłącznie dla samochodu osobowego, wyłączając tym samym możliwość zwrotu rodzicom kosztów przewozu innymi pojazdami przewidzianymi przez ustawodawcę; - niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w tytule zaskarżonej uchwały dokonano własnego określenia zakresu podmiotowego uprawnionych do zwrotu kosztu paliwa, jak również zmodyfikowano zakres przedmiotowy zwrotu kosztów przejazdu, a także przewidziano, że koszt ten dotyczy jedynie "dowozu" uczniów i dzieci niepełnosprawnych do szkół i placówek edukacyjnych – bez uwzględnienia w nim drogi powrotnej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał ponadto, że uchwała jest obarczona również wadą w zakresie zasad techniki prawodawczej, ponieważ błędnie posłużono się w niej znakami graficznymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na całkowitą bezzasadność. Podkreślił przy tym, że Wojewoda, któremu przekazano przedmiotową uchwałę w ramach sprawowanego przez niego nadzoru, nie doszukał się w niej żadnych naruszeń prawa. Organ nie zgodził się, że w tytule uchwały zawężono krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu kosztu paliwa, zmodyfikowano zakres przedmiotowy oraz ograniczono zwrot tylko do dowozu, ponieważ uchwała ta została podjęta na podstawie art. 39a ust. 3 oraz art. 39a ust. 2 P.o., gdzie wskazano, że średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy w drodze uchwały uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie. Zwrócił również uwagę, że zwrot kosztów przewozu następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem, a rodzicami (art. 39a ust. 5 P.o.). Wobec tego, organ podkreślił, że źródłem uprawnień rodziców nie jest stanowiąca przedmiot sporu uchwała, a dopiero umowa zawarta przez nich z wójtem, określająca zwrot kosztów przewozu. Natomiast na podstawie przedmiotowej uchwały podjętej w oparciu o art. 39a ust. 3 P.o. następuje kalkulacja kwoty tego zwrotu z uwzględnieniem średniej ceny jednostki paliwa ustalonej przez radę gminy. Z uwagi na powyższe w ocenie organu przepisy zaskarżonej uchwały są zgodne z ustawą kompetencyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa. Mając to na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zasadnym będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części -obejmującej § 1 pkt a i b w zakresie słów "dla samochodu osobowego"- nie zaś jak wnioskował o to Prokurator w całości. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 39a ust. 3 P.o. Zgodnie z powyższym przepisem stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201). W świetle tego przepisu, określając minimalne stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu rada gminy zobowiązana jest uwzględnić regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 271 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Przywołane rozporządzenie stanowi zaś, m.in. że koszty używania pojazdów do celów służbowych pokrywa pracodawca według stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które nie mogą być wyższe niż: 1) dla samochodu osobowego: a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,89 zł, b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 1,15 zł, 2) dla motocykla - 0,69 zł, 3) dla motoroweru - 0,42 zł. Mając na uwadze powyższe przepisy i przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności Sąd podzielił zarzut naruszenia art. 39a P.o. poprzez niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej i określenie w § 1 zaskarżonej uchwały stawki za 1 kilometr przebiegu wyłącznie dla samochodu osobowego. Wskazać należy w tym miejscu, że norma kompetencyjna określona w art. 39a ust. 3 P.o. nie daje radzie gminy możliwości swobodnego określenia pojazdów – i tym samym np. ograniczenia ich katalogu, jak w niniejszej sprawie - dla których ustalona będzie stawka za 1 kilometr przebiegu. Ustawodawca w przepisie tym wskazał bowiem wyłącznie na określenie stawki za 1 kilometr przebiegu "pojazdu", który jest pojęciem szerszym znaczeniowo niż "samochód osobowy". Ponadto w przywołanym już powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury określono maksymalną stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu dla pojazdów używanych do celów podróży służbowych, takich jak samochody osobowego pojemności silnika do 900cm3 i powyżej 900cm3, ale również dla motocykli oraz motorowerów. Przyjąć należy zatem, że wolą ustawodawcy było by stawka ustalana przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 39a P.o. uwzględniała szeroko rozumiane pojazdy, a więc również motorowery i motocykle, a nie tylko samochody osobowe. Tymczasem Rada Gminy Sadki podejmując zaskarżoną uchwałę, w której treści nie uwzględniła pojazdów takich jak motorowery czy tez motocykle, w konsekwencji uniemożliwiła uzyskanie zwrotu kosztów przewozu rodzicom, którzy używają tego typu pojazdów. To zaś, w ocenie Sądu stanowi niedozwolone zawężenie delegacji ustawowej oraz istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności § 1 pkt a i b zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "dla samochodu osobowego" – o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Po wyeliminowaniu powyższych słów pozostała część normy zawartej w § 1 zaskarżonej uchwały może bowiem funkcjonować określając stawki za 1 kilometr przebiegu dla wszystkich pojazdów z uzależnieniem wysokości tej stawki od pojemności skokowej silnika danego pojazdu. Oznacza to, że dla motorowerów, których pojemność skokowa silnika nie powinna przekraczać 50 cm3 (zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym) - stawka ta będzie wynosiła 0,89 zł. W przypadku zaś motocykli stawka ta będzie wynosiła 0,89 zł (przy pojemności skokowej silnika do 900 cm3) lub 1,15 zł (przy pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3). Regulacja ta spełnia tym samym warunek określony w art. 39a ust. 3 P.o. zgodnie z którym stawka za 1 kilometr przebiegu pojazdu nie może być niższa od tej jaka przewidziana była w § 2 rozporządzenia dla przejazdów pojazdem używanym do celów służbowych. Należy zatem stwierdzić, że po wyeliminowaniu przez Sąd wskazanych już powyżej wadliwych zapisów – tj. § 1 pkt a i b zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "dla samochodu osobowego" – pozostała część regulacji będzie wypełniała delegację ustawową w sposób należyty i kompletny. Sąd nie podzielił jednak drugiego z zarzutów Prokuratora, co do zawężenia przez Radę Gminy Sadki delegacji ustawowej poprzez dokonanie w tytule zaskarżonej uchwały modyfikacji zakresu podmiotowego uprawnionych do zwrotu kosztów paliwa, zakresu przedmiotowego oraz ograniczeniu zwrotu kosztów jedynie za dowóz, bez drogi powrotnej. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że na mocy art. 39a ust. 3 P.o. ustawodawca powierzył radzie gminy wyłącznie kompetencję do ustalenia w drodze uchwały stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu. Wskazane przez Prokuratora kwestie takie jak zakres podmiotowy, zakres przedmiotowy oraz kierunek drogi (dowozu/powrotu) za jaką mają być zwracane koszty nie są więc w ogóle przedmiotem uchwały wydawanej na podstawie art. 39a ust. 3 P.o. Rada Gminy Sadki nie miała zatem jakichkolwiek podstaw aby kształtować te kwestie na gruncie zaskarżonej uchwały i tym samym zawężać delegacje ustawową. Określenie tytułu uchwały w sposób odmienny od zapisów ustawy i to w zakresie niedotyczącym głównego aspektu tejże uchwały – tj. określenia stawki za 1 km przebiegu – nie stanowi w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Istotnym jest ponadto, że organ wskazał podstawę prawną podjętej uchwały, tj. przepis art. 39a ust. 3 P.o., który jednoznacznie wskazuje na zakres przekazany do uregulowania przez ustawodawcę i pozwala tym samym ustalić odbiorcy jakie kwestie zostały objęte przedmiotową regulacją. Dodać należy przy tym, że - jak zasadnie podkreślił organ - źródłem uprawnień rodziców do zwrotu kosztów przewozu nie jest przedmiotowa uchwała, a dopiero umowa zawarta przez nich z wójtem, na co wskazuje art. 39a ust. 4 P.o. Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest natomiast tylko i wyłącznie ustalenie stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, co w niniejszej sprawie zostało dokonane. Bez jakiegokolwiek wpływu na legalność zaskarżonej uchwały ma więc w ocenie Sądu określenie tytułu w sposób odbiegający od przepisów ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił omawianego zarzutu. Odnosząc się zaś do zarzucanej przez Prokuratora wadliwości w zakresie zasad techniki prawodawczej, określonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100 poz. 908) polegających na błędnym zastosowaniu znaków graficznych i interpunkcyjnych, wskazać należy, że – jak zauważył sam Prokurator – nie mają one charakteru istotnego naruszenia prawa, a ponadto nie zakłócają one, w ocenie Sądu, odbioru przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd w pkt 1. sentencji wyroku orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt a i b w zakresie zwrotu "dla samochodu osobowego". W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę – o czym orzekł w pkt 2. sentencji wyroku.