II SA/Bd 1234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję [..] w B. z dnia[..] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...], na podstawie art. 68 ust. 2 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 90 poz. 593, ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno – bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87 poz. 565, zwanego dalej "rozporządzeniem MON z dnia 30 kwietnia 2010 r.") odmówił przyznania skarżącemu G. W. prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Organ wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Organ podniósł, że skarżący pełni służbę wojskową na stanowisku kierownika w JW [...] z miejscem wykonywania zadań w [...]. Od dnia 2 stycznia 2014 r. do 27 lutego 2014 r. korzystał z zakwaterowania w służbowym pokoju noclegowym na terenie Składu [...] w pokoju nr 5, które to pomieszczenie zostało utworzone na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 43/MON z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie sposobu tworzenia i gospodarowania służbowymi pokojami noclegowymi (Dziennik Urzędowy MON z 2011 r. poz. 237). Skarżący nie wykonywał codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Organ podniósł dodatkowo, że skarżący od 28 lutego 2014 r. korzysta z zakwaterowania w kwaterze internatowej w [...] bez prawa do zamieszkania z członkami rodziny. Rodzina skarżącego mieszka w [...]. W związku z tym skarżącemu przyznano prawo do dodatku za rozłąkę od dnia 28 lutego 2014 r. na czas spełnienia warunków do jego wypłaty. Odwołując się skarżący podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 30 kwietnia 2010 r. nie wypłaca się zwrotu kosztów codziennych dojazdów dopiero wtedy, gdy żołnierz przez okres miesiąca kalendarzowego nie dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Istotne jest, że żadne przepisy prawa nie uzależniają wypłaty świadczenia będącego zwrotem kosztów codziennych dojazdów od wykonywania codziennych dojazdów. Twierdzenie organu pierwszej instancji, że odwołujący nie wykonywał codziennych dojazdów pozostaje zatem bez znaczenia dla sprawy. Ponadto w styczniu i lutym 2014 r. skarżący ponosił koszty dojazdów, gdyż dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Organ I instancji nie wskazał żadnych dowodów na to, iż skarżący nie ponosił kosztów dojazdów. Skarżący podkreślił także, że złożył wniosek o wypłatę zwrotu kosztów codziennych dojazdów, dołączając wymagane dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania świadczenia. Dowódca nie ma prawa odmówić wypłaty w przypadku spełniania przez żołnierza wszystkich wymogów określonych przepisami prawa. Szef Inspektoratu [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po przywołaniu treści art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON z 30 kwietnia 2010 r. stwierdził, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby w styczniu i lutym 2014 r. dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, a ponadto wskazał, że fakt niewykonywania codziennych dojazdów jest bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu to strona, składając wniosek o przyznanie świadczenia powinna wykazać wszelkie dokumenty uzasadniające przyznanie należności. W przedmiotowej sprawie organ I instancji już na wstępie prowadzonego postępowania administracyjnego miał możliwość, a także obowiązek dokonania odmowy przyznania zwrotu kosztów codziennych dojazdów z uwagi na fakt, że skarżący od 2 stycznia do 27 lutego 2014 r. korzystał z zakwaterowania w służbowym pokoju noclegowym na terenie Składu [...], na którym to terenie wykonywał jednocześnie obowiązki służbowe, nie miał zatem możliwości wykonywania codziennych dojazdów do miejsca pełnienia służby. Z kolei od dnia 28 lutego 2014 r. skarżący korzysta z kwatery internatowej w [...] bez prawa do zamieszkania z członkami rodziny i z uwagi na tą okoliczność korzysta z prawa do dodatku za rozłąkę. Organ podniósł także, że skarżący we wniosku z dnia 20 lutego 2014 r. jako miejsce zamieszkania wskazał swój adres zameldowania, tymczasem przepisy regulujące kwestię przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów wyraźnie wskazują na miejsce faktycznego zamieszkania, a nie zameldowania, jako brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości przedmiotowego świadczenia. Organ podkreślił także, że samo załączenie do wniosku o przyznanie świadczenia wymaganych dokumentów nie oznacza, że treść tych dokumentów jest zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalno – bytowych dla żołnierzy zawodowych. W skardze do sądu administracyjnego G. W. wniósł o uchylenie decyzji Szefa Inspektoratu [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając: ― naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 6, 7, 8 i 107 § 3 k.p.a., ― naruszenie art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 1a ust. 1 pkt 1, 5, 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, zastosowanie lub brak zastosowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy nie udowodniły, iż w okresie od 2 stycznia do 27 lutego 2014 r. w rozumieniu art. 1a ust. 1, 5, 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w Hajnówce lub miejscowości pobliskiej. Służbowy pokój noclegowy na terenie Składu [...] nie jest lokalem mieszkalnym, w którym skarżący będąc żołnierzem zawodowym mógł zamieszkiwać w rozumieniu ww. przepisów. Ponadto organy nie posiadają dowodów, iż skarżący korzystał z tego pokoju, gdyż nie posiadają podpisów skarżącego na dokumentach wskazanych w § 5 ust. 4 i 6 zarządzenia Nr 43/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie tworzenia i gospodarowania służbowymi pokojami noclegowymi. Organy nie wskazały także dowodów na istnienie jakiejkolwiek przyczyny służbowej, z powodu której w styczniu i lutym 2014 r. skarżący przez okres miesiąca kalendarzowego nie dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i nie było żadnych przyczyn służbowych, które by te dojazdy uniemożliwiały. Skarżący ponosił koszty dojazdu pomiędzy miejscem zamieszkania tj. pomiędzy [...] (miejscem pełnienia służby). Stosownie zaś do przepisów wykonawczych do ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wystarczy, że w każdym miesiącu jednokrotnie dojedzie się z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, aby spełnione były warunki określone przepisami prawa do wypłaty żołnierzowi zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Żaden przepis nie uzależnia wypłacania tego świadczenia od odbywania codziennych dojazdów. Gdyby takie przepisy istniały, to żołnierz, który tylko jeden raz w miesiącu nie dojeżdżałby z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie miałby wypłaconego zwrotu kosztów codziennych dojazdów. Skarżący podkreślił także, że złożył wniosek o wypłatę świadczenia łącznie ze wszystkimi wymaganymi dokumentami, a organ nie wzywał o ich uzupełnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie są przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 68 ust. 2 tej ustawy żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Należność powyższa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, któremu przyznano świadczenie mieszkaniowe, a także żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę poza granicami państwa (art. 68 ust. 5 ustawy). Słusznie zwraca uwagę skarżący na związek cytowanych przepisów z przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Ustawa ta w art. 21 ust. 1 (w rozdziale 4 – "Zakwaterowanie żołnierzy zawodowych i innych osób") stwierdza, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Z zestawienia art. 68 ust. 2 i 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, prawo do świadczenia w postaci zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca służby i z powrotem jest swego rodzaju rekompensatą za brak możliwości zrealizowania prawa, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ze wskazanych przepisów można bowiem wywnioskować iż celem ustawodawcy było zwolnienie żołnierza zawodowego z ponoszenia ciężaru finansowego zakwaterowania w takim miejscu, które pozwala na codzienne stawienie się w miejscu pełnienia służby. Istotne jest przy tym, że prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ww. ustawy jest realizowane w formach ściśle określonych w art. 21 ust. 2 tj. w formie: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Słusznie zwrócił uwagę skarżący na art. 1a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w którym zostały zdefiniowane pojęcia użyte w art. 21 ust. 2 tj. pojęcie "lokalu mieszkalnego" (pkt 1) "kwatery (pkt 2), "kwatery internatowej" (pkt 8). W artykule tym został zdefiniowany także "służbowy pokój noclegowy" (pkt 10), przy czym porównując treść definicji "służbowego pokoju noclegowego" z innymi definicjami ujętymi w art. 1 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP należy stwierdzić, że pojęcie "służbowego pokoju noclegowego" nie zawiera się w żadnej innej definicji tj. nie można uznać, aby taki pokój był rodzajem "lokalu mieszkalnego", "kwatery" lub "kwatery internatowej". Nie można także uznać umożliwienia żołnierzowi korzystania z takiego pokoju za "świadczenie mieszkaniowe", gdyż jak wynika z art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP świadczenie mieszkaniowe jest świadczeniem pieniężnym. Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu należy uznać, że iż sam fakt zakwaterowania w służbowym pokoju noclegowym, w miejscu pełnienia służby, żołnierza zamieszkującego poza miejscem pełnienia służby lub niemieszkającego w miejscowości, która jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej – nie jest przeszkodą w przyznaniu żołnierzowi określonego w art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W przeciwnym bowiem razie należałoby uznać, iż wbrew intencji ustawodawcy żołnierze, którym nie zapewniono zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, będą ponosić koszty stawienia się w miejscu służby. Należy przy tym zauważyć, że formę realizacji prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów oraz przypadki kiedy należność ta nie jest wypłacana, określa rozporządzenie MON z 30 kwietnia 2010 r. W rozporządzeniu tym jedyną formą realizacji prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów jest ryczałt miesięczny w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Rozporządzenie w § 6 w związku z § 3 określa także przypadki kiedy nie wypłaca tej należności tj.: 1) jeżeli przez okres miesiąca kalendarzowego żołnierz zawodowy: a) nie wykonywał zadań służbowych z powodu choroby lub zwolnienia z wykonywania zadań służbowych bądź zwolnienia od zajęć służbowych w razie konieczności sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny albo wykorzystywania urlopu zdrowotnego, okolicznościowego, szkoleniowego, macierzyńskiego, wychowawczego, wypoczynkowego lub bezpłatnego, b) wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały; 2) za miesiąc kalendarzowy, w którym żołnierz zawodowy nie wykonywał zadań służbowych z nieusprawiedliwionych przyczyn, określonych w art. 93 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, 3) gdy z przyczyn służbowych żołnierz przez okres miesiąca kalendarzowego nie dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. W świetle powyższego słuszne jest spostrzeżenie skarżącego, że nawet w przypadku kiedy de facto żołnierz zawodowy nie stawia się codziennie na służbę należność za "codzienne" dojazdy jest wypłacana. Okoliczność, że w akcie wykonawczym w celu ułatwienia rozliczeń prawodawca przewidział wyłącznie formę "ryczałtową", nie uwzględniając przypadków, kiedy potrzeba zakwaterowania w miejscu pełnienia służby jest częściowo zaspakajana poprzez zakwaterowanie w służbowym pokoju noclegowym – nie może obciążać żołnierza. Trzeba przy tym zauważyć, że aczkolwiek w art. 68 ust. 2 ustawodawca mówi o prawie do zwrotu kosztów "codziennych" dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem, wyrażenia "codziennych" nie można rozumieć dosłownie. Dosłownie "codzienny" oznacza "każdego dnia" tj. 365 dni w roku. Wprawdzie w ustawie o służbie żołnierzy zawodowych ustawodawca stwierdził, że wymiar czasu służby żołnierzy zawodowych jest określony ich zadaniami służbowymi (art. 60 ust. 1 ustawy), jednakże równocześnie wskazał, że zadania służbowe żołnierzy zawodowych powinny być ustalane przez przełożonych w sposób pozwalający na ich wykonywanie w ramach czterdziestu godzin służby w tygodniu; wykonywanie zadań służbowych nie może przekraczać przeciętnie czterdziestu ośmiu godzin w tygodniu, w czteromiesięcznym okresie rozliczeniowym (art. 60 ust. 2). Co więcej, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do co najmniej dwudziestu czterech godzin nieprzerwanego odpoczynku w okresie siedmiodniowym. Żołnierz zawodowy nie ma zatem obowiązku dosłownego "codziennego" stawiania się do służby, a tym samym wykonywania przez wszystkie dni tygodnia dojazdu do miejsca pełnienia służby. W świetle wcześniejszych rozważań nie można zaś odmówić żołnierzowi prawa do zwrotu kosztów powrotu z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania w celu realizacji przysługującego mu prawa do wypoczynku oraz kosztów dojazdu do miejsca służby po okresie tegoż wypoczynku. Ze względu na powyższe, uznając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 68 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien zastosować się do powyższego stanowiska Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.