II SA/Bd 1235/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt [...] decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w części nakazu określonego w pkt [...], dotyczącego M. P.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. P., (dalej: "skarżący"), powołując się między innymi na art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [dalej "ustawa o PIS"] (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], nakazującą skarżącemu oraz M. C. sp. z o.o. w P. zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w pomieszczeniach obiektu przy ul. [...] a w T. na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. przeprowadził kontrolę sanitarną w obiekcie przy ul. [...] a w T., w którym działalność prowadziły oba podmioty. Podczas kontroli stwierdzono, że w sprzedaży są produkty, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wobec powyższego, organ I instancji zatrzymał te produkty oraz decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] skierowaną do M. C. sp. z o.o. wstrzymał ich wprowadzenie do obrotu do [...].10.2016 r. oraz nakazał odrębną decyzją obu podmiotom zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że niezbędne stało się zamknięcie obiektu, w którym dochodziło do dystrybucji produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. uznał, że M. P. jest stroną postępowania, z uwagi na fakt prowadzenia w ww. sklepie swojej działalności. Nakaz zaprzestania prowadzenia działalności w lokalu przy ul. [...] dotyczył więc zarówno M. C. sp. z o.o. jak i Peka - M. P.. W prowadzonym postępowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odstąpiono od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji oraz zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, tj. od określonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony, gdyż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Organ podkreślił, że z uwagi na współdzielenie lokalu przez skarżącego i M. C. sp. z o.o. zasadnym było traktowanie obu podmiotów jako strony postępowania. Wydanie decyzji w odniesieniu do wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w tym obiekcie umożliwiło organowi podjęcie skutecznych działań celem ograniczenia dystrybucji środków zastępczych. Podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowił przepis art. 27 c ust.3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. nieważność wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania, co do której nie mają zastosowania ustalenia organu administracji i która nie jest właścicielem, ani dystrybutorem produktów, co do których organ ten ma podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania; oraz wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwość miejscowa powinna zostać ustalona według miejsca zamieszkania lub siedziby strony (art. 21 § 1 ust. 3 w zw. z art. 156 § 1 ust. 1 kpa), 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, 3. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, przez nieustalenie kręgu stron postępowania, zakresu działalności skarżącego i tego, że nie jest on związany strukturalnie, majątkowo ani osobowo ze spółką z o.o. Nie jest on właścicielem zatrzymanych produktów, na co wskazuje etykieta zatrzymanych przez organ środków. Zarzucono też brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie, których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, 4. naruszenie przepisów postępowania - art. 108 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych, 5. naruszenie przepisów postępowania - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej wyłącznie w stosunku do innego podmiotu aniżeli strona postępowania, tj. spółki M. C. sp. z o.o., z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym naruszenie art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 82 ustawy z uwagi na prowadzenie kontroli bez udziału przedsiębiorcy, 6. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 27c ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", a także braku podstaw do zastosowania tych środków w stosunku do podmiotu, który nigdy nie wprowadzał wskazanych substancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu decyzji i umorzenie postępowania I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca w zakresie dotyczącym skarżącego narusza przepisy prawa materialnego, ale nie w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja w szczególności narusza art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez objęcie jego hipotezą sytuacji prawnej skarżącego. Przepisy art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy są ze sobą ściśle związane. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 3 jest spełnienie warunków o jakich mowa w art. 27c ust. 1 ustawy. Jeżeli zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 27c ust. 1 o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy, to organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z brzmieniem art. 27c ust. 3 zobowiązane są zatrzymać podejrzane produkty i jednocześnie nakazać zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących wprowadzaniu do obrotu takich produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożeń, nie dłuższy niż 3 miesiące. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję numer [...], którą nakazał firmie M. C. Sp. z o.o. w P. oraz skarżącemu zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, tj. do dnia [...] lipca 2015 r. Należy jednak podkreślić, że decyzja o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi dotyczyła tylko spółki M. C. sp. z o.o. w P. a nie skarżącego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T., mając uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane do obrotu produkty są środkami zastępczymi i mogą stwarzać realne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi mógł zatem orzec o zaprzestaniu prowadzenia działalności tylko w odniesieniu do podmiotu wobec którego zastosowano art. 27 c ust. 1 ustawy. Jeśli w dniu kontroli działalność gospodarczą w sklepie oprócz spółki prowadził również M. P., który jednak nie był adresatem decyzji dotyczącej nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu podejrzanych produktów, nie było podstaw do zastosowania wobec niego zakazu prowadzenia działalności. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki o których mowa w art. 27 c ust. 3. W tych okolicznościach niezasadnym jest, aby na podstawie decyzji administracyjnej zgodnie z dyspozycją art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakazać skarżącemu prowadzenia działalności w lokalu handlowym. Odwołanie się do celowości zamknięcia całego lokalu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż bez spełnienia warunków o których mowa w art. 27 c ust. 1, wydanie decyzji na podstawie art. 27 c ust. 3 jest działaniem naruszającym prawo podmiotu gospodarczego M. P., co do którego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. nie stawiał zarzutów naruszenia prawa w zakresie uzasadnionego podejrzenia wytwarzania czy wprowadzania do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia o których mowa w art. 27 c ust. 1 ustawy. Jako chybiony ocenić należy podniesiony w pkt 1 skargi zarzut nieważności decyzji polegający na skierowaniu jej do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy w grę wchodziła wyłącznie wykładnia cytowanych przepisów. Organ uznał mając na względzie efektywność decyzji, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w pomieszczeniach opisanego lokalu, (w którym wprowadzano do obrotu produkty, co do których wystąpiło uzasadnione podejrzenie, że są to środki zastępcze), był możliwy wobec obu podmiotów, gdyż dotyczył tego samego lokalu w którym znajdowały się niedozwolone produkty. Skoro lokal wykorzystywany był na potrzeby prowadzenia sprzecznej z prawem działalności gospodarczej to ze względów na związanych z efektywnością działania uzasadnione było wprowadzenie zakazu zarówno wobec skarżącego, jak i spółki. Takiej wykładni Sąd nie podziela. Podział sklepu na dwie strefy prowadzonej działalności, obliczony na utrudnienie ustalenia, który z podmiotów wprowadza do obrotu środki zastępcze nie uzasadnia przyjęcia, że możliwe jest zastosowanie sankcji bez uprzedniego zastosowania nakazu o którym mowa w art. 27c ust. 1 ustawy. Decyzja wydana w dniu [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wstrzymująca wprowadzanie do obrotu przez M. C. Sp. z o.o. zabezpieczonych produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi nie wywołuje automatycznie skutków wobec skarżącego. Ze względu na opisane powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji, uchyleniu podlega cała ta część zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, która odnosi się do nakazu dotyczącego skarżącego. W tej sytuacji zbędne są rozważania Sądu w zakresie pozostałych zarzutów skargi. Na obecnym etapie brakuje podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku o którym mowa w art. 27 c ust. 3 pkt 2. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.