II SA/Bd 1246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. ze skargi Zarządu P. N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]września 2011 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [..] oddala skargę. II SA/Bd 1246/11 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Ł. w L. Zarząd Powiatu w N. nad N., na podstawie art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.o.") powierzył D. S. stanowisko dyrektora ww. placówki na okres 2 lat szkolnych. W uzasadnieniu Zarząd Powiatu wskazał, iż w konkursie na stanowisko dyrektora ww. placówki oświatowej uczestniczyła tylko jedna osoba – dotychczasowa dyrektor. Organ stwierdził, że "przyjął wyłonioną w konkursie kandydaturę na dyrektora z dużą rezerwą". Jednocześnie "powziął wiadomość", że pomiędzy kandydatką na dyrektora "a niektórymi nauczycielami od pewnego czasu dochodzi do konfliktowych sytuacji. Niektóre z nich mają swój finał w sądzie. Jeden z pracowników wystąpił do prokuratury z zawiadomieniem o rzekomym popełnieniu przestępstwa przez dyrektor (zarzut fałszowania protokołu rady pedagogicznej). Zdaniem organu prowadzącego kandydatka swoją postawą nie gwarantuje dobrego funkcjonowania i organizacji szkoły, ze względu na powtarzające się poważne problemy personalne, w których stroną jest kandydatka". Z tych względów powierzenie funkcji dyrektora nastąpiło na okres tylko 2 lat szkolnych. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewoda K.– P. stwierdził nieważność ww. uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w N. nad N. z dnia [...] lipca 2011 r. Zdaniem Wojewody Zarząd Powiatu dopuścił się naruszenia art. 36a ust. 1, 2 i 13 u.s.o. w ten sposób, iż niedostatecznie uzasadnił, dlaczego kandydatowi na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych – D. S., powierzono stanowisko dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wr 502/09), iż wyjątek od zasady powierzania stanowiska dyrektora na okres 5 lat szkolnych powinien być należycie umotywowany. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, przy czym ustawa o systemie oświaty nie wskazuje sytuacji uzasadniających powierzenie na okres skrócony. W tej sytuacji należy przyjąć, że chodzi tu w szczególności o okoliczności dotyczące szkoły jako pracodawcy (np. planowana likwidacja szkoły czy zmiana profilu nauczania wymagająca ponownego przeprowadzenia konkursu na dyrektora) bądź nauczyciela (np. wniosek nauczyciela o powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat czy nieprawidłowości w funkcjonowaniu wcześniej kierowanych przez niego placówkach oświatowych). Zawsze jednak powinna być to przyczyna realnie istniejąca i obiektywna. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu konkursowym mającym za przedmiot wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły może być brana pod uwagę jedynie osoba, która nie tylko spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa, ale i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły mając odpowiednią wiedzę, doświadczenie i postawę. Osoba, która wygrała konkurs na stanowisko Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych została uznana za najlepszego kandydata na stanowisko tej placówki oświatowej. Oznacza to, że Komisja Konkursowa, w drodze merytorycznej oceny, uznała, iż osoba ta spełnia wszelkie wymogi do ubiegania się o stanowisko dyrektora oraz jej kwalifikacje i doświadczenie dają gwarancję prawidłowego wypełniania funkcji dyrektora. Wojewoda podkreślił, że w ww. wyroku WSA we Wrocławiu negatywnie ocenił sytuację, w której z jednej strony uznaje się wysokie kwalifikacje kandydata na dyrektora, z drugiej zaś strony ogranicza jego uprawnienie do powierzenia stanowiska. Podniósł, że w stosowny organ ma odpowiednie instrumenty prawne do oceny dyrektora w toku kadencji. Prezentując to stanowisko organ nadzoru uznał, że Zarząd Powiatu w sposób nieprecyzyjny uzasadnił swoją uchwałę. Z faktu, iż D. S. jest stroną postępowania sądowego lub zostało złożone zawiadomienie o podejrzeniu przez nią przestępstwa nie powinno się wywodzić, iż jest to uzasadniony przypadek, pozwalający na powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Takie uzasadnienie zdaniem Wojewody jest ponadto złamaniem zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji RP). W skardze do sądu Zarząd Powiatu, zarzucając naruszenie art. 222, art. 229 pkt 4 i art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), art. 36a ust. 13 u.s.o. w związku z art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Skarżący zauważył, że jak wynika z uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia – postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w związku z pismem D. S. do Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. Postępowanie nadzorcze zostało, zatem wszczęte na wniosek, tj. w sposób którego nie zna ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ww. pismo D. S. powinno zdaniem skarżącego zostać przez Wojewodę zakwalifikowane jako skarga na Zarząd Powiatu w rozumieniu art. 221 i 222 k.p.a. i skierowane do rozpatrzenia przez Radę Powiatu w trybie art. 231 k.p.a. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że poważne problemy personalne, w których stroną jest kandydatka jest zaistnieniem "uzasadnionego przypadku", pozwalającego na powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowym przepadku powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych determinowane były niepewnością, czy szkolne konflikty personalne nie rozszerzą się i nie doprowadzą do dezorganizacji funkcjonowania placówki. U podstaw takiego stanowiska była daleko posunięta ostrożność wynikająca z troski o dobro młodzieży. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że pismo D. S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie spowodowało wszczęcia postępowania nadzorczego "na wniosek". Pismo to zostało potraktowane jedynie jako "sygnał w sprawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia procedury nadzorczej, tj. wszczęcia przez Wojewodę postępowania nadzorczego na wniosek a nie z urzędu. Jak wynika z treści art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatu organu wszczyna postępowanie w sprawie nieważności uchwały organu powiatu z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu oznacza, iż to organ – a nie wnioskodawca czy inny podmiot – decyduje, czy rozpocząć postępowanie w sprawie. Powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia informacji o podstawie do wszczęcia postępowania, wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, obojętnie jak pismo zostało nazwane (podanie, wniosek, skarga) i jakie zawiera wnioski. Istotne w takiej sytuacji jest to, czy oprócz przyjęcia pisma i zapoznania się z jego treścią (w tym ewentualnymi wnioskami) organ sam rozstrzygnął o konieczności wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wprawdzie wskazuje, iż wpłynęło do niego pismo D. S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., w którym wniosła ona o uchylenie uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2011 r., jednakże jednocześnie organ wskazał na własne pismo z dnia [...] września 2011 r., którym wszczął postępowanie w sprawie. Z pisma tego – znajdującego się w aktach sprawy – wyraźnie wynika wola Wojewody wszczęcia postępowania ("wszczynam postępowanie nadzorcze"), co oznacza, iż doszło do wszczęcia postępowania z urzędu, a nie na wniosek. W tej sytuacji okoliczność, czy pismo D. S. jednocześnie mogło być potraktowane jako skarga do Rady Powiatu na działalność Zarządu Powiatu – nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Odnośnie meritum rozstrzygnięcia nadzorczego należy wskazać, że stosownie do przepisów ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a ust. 1 u.s.o.). Jeśli kandydat na to stanowisko zostanie wyłoniony w drodze konkursu, nie można odmówić mu powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 u.s.o.). Z literalnego brzmienia art. 36a ust. 13 zdanie 1 u.s.o. wynika, że zasadą jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych. O tym, że jest to regułą, świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "powierza" oraz danie prymatu maksymalnemu czasokresowi sprawowania tego stanowiska (pięcioletnia kadencja). Za cel takiego zabiegu legislacyjnego, należy uznać chęć zapewnienia cech trwałości stosunku pracy na stanowisku dyrektora. Drugie zdanie art. 36a ust. 13 u.s.o. wprowadza wyjątek od ww. reguły. Stwarza bowiem możliwość organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Powierzenie stanowiska na okres krótszy niż 5 lat szkolnych ustawodawca uzależnia od zaistnienia przesłanki "uzasadnionego przypadku". Akt powierzenia stanowiska dyrektora na krótszy okres niż 5 lat szkolnych jest wprawdzie aktem o charakterze uznaniowym (o czym świadczy użycie zwrotu "można powierzyć"), ale owa uznaniowość nie oznacza dowolności czy też arbitralności, gdyż zdeterminowana jest wykazaniem istnienia "uzasadnionego przypadku" w konkretnej sprawie. Wprawdzie ocena co do skrócenia kadencji leży w gestii organu prowadzącego szkolę lub placówkę, jednak podlega ona nadzorowi i jeżeli jest niczym nieuzasadniona, nie może prowadzić do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt I SA 3085/01; opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 81668). Przepisy u.s.o. nie definiują pojęcia "uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że "(...) w uzasadnionym przypadku mieści się nie tylko sytuacja, w której brak jakiegokolwiek umotywowania wspomnianego wyjątku, ale i przypadek podobny określonemu wartościowaniu organu gminy, oceniony następnie przez organ nadzoru i sąd administracyjny" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r. , sygn. akt IV SA/Wr 502/09). O istnieniu "uzasadnionego przypadku" ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3085/01). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zasadnie Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu, gdyż okoliczności, które zdaniem Zarządu Powiatu świadczą o zaistnieniu "uzasadnionego przypadku" są niekonkretne i niczym nie udokumentowane. Sam fakt istnienia poważnych problemów personalnych w placówce, którą dotychczas kierował kandydat na dyrektora, nie daje żadnych informacji ani o tym, kto był stroną wszczynającą spór, ani o tym, jak sobie kandydat na dyrektora radził z takimi problemami, w szczególności, czy potrafił zapewnić właściwe funkcjonowanie placówki pomimo pojawiających się konfliktów, czy dążył do ich rozwiązania. Samo złożenie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa wcale nie świadczy o tym, że doszło do takowego przestępstwa. W przedmiotowej sprawie Zarząd Powiatu nawet nie wskazał, jakie były konsekwencje tego zawiadomienia, tj. czy w ogóle prokurator uznał, że należy wszcząć postępowanie przygotowawcze. W tej sytuacji nie można było zdaniem Sądu uznać, że argumentacja Zarządu Powiatu świadczy o zaistnieniu "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 u.s.o., co prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.