II SA/Bd 1249/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek )spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2021r. odmawiającą przyznania T. P. (dalej "Skarżącemu") zasiłku okresowego. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] maja 2021r. T. P. zwrócił się do Wójta Gminy C. o zasiłek okresowy, składając oświadczenie, że: - nie posiada źródeł utrzymania, - zamieszkuje wspólne z matką jednak prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (albowiem "matka nie wyraża zgody na jego mieszkanie"), - w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie otrzymał jednorazowego dochodu przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego. Do wniosku dołączył on również zaświadczenie wystawione przez PKO BP Oddział 1 we [...], z którego wynika, że na dzień [...] maja 2021r. saldo na jego rachunku wynosiło [...] zł. Skarżący przedstawił nadto kopię decyzji Starosty [...] z [...] września 2014r. o uznaniu go za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2021r. Wójt Gminy C. odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ I instancji wyjaśnił, że oszczędności zgromadzone na rachunku bankowym uznać należy za dochód, który przekracza kryterium dochodowe kwalifikujące do otrzymania pomocy dla osoby samotnie gospodarującej. Organ wyjaśnił, że kryterium to wynosi 701 zł. Organ podkreślił przy tym, że posiadane oszczędności umożliwiają przezwyciężenie trudnej sytuacji we własnym zakresie. Organ powołał się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020r., poz. 1876 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.p.s."). W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o ponowne rozpoznane sprawy z uwzględnieniem, że jest on też osobą schorowaną i bezrobotną. W wyniku rozpoznania odwołana wydana została opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO"). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO powołało się na brzmienie art. 8 ust. 3 u.p.s. akceptując stanowisko organu I instancji co do zakwalifikowania zgromadzonych na rachunku bankowym oszczędności jako dochodu w rozumieniu ww. przepisu. Organ odwoławczy uznał również, że w sprawie zastosowanie ma art. 8 ust. 11 u.p.s., pozwalający na rozliczenie kwoty oszczędności w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Tym samym SKO potwierdziło prawidłowość decyzji organu I instancji i ustalenia przekroczenia kryterium dochodowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. P. zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie, czy nadal będzie uprawniony do pomocy społecznej. SKO we [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z 29 września 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak przy tym wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. Z powyższego wynika, że w celu rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca spełnia kryteria uprawniające go do przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, obowiązkiem organu jest ustalenie sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie rozważyły w zgodzie z wyżej wskazanymi zasadami w sposób wnikliwy i wyczerpujący sytuacji finansowej wnioskodawcy, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Skarżącemu zasiłku okresowego było przedwczesne – w konsekwencji wadliwość ta musiała skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie organy administracji błędnie uznały za dochód Skarżącego (a co najmniej przedwcześnie) kwotę środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym Skarżącego. Zgodnie bowiem z art. art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei w myśl art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia przychodu, dlatego na gruncie ustawy o z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2021r., poz. 1128) można przyjąć, że po odliczeniu tego podatku od uzyskanego przychodu, otrzymujemy dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. Należy też sięgnąć do rozumienia "przychodu" w znaczeniu języka potocznego (ogólnego). Przez przychód rozumie się wpływy, zwłaszcza pieniężne, w gospodarce państwa, przedsiębiorstwa itp., uzyskane w określonym czasie; dochód, zysk. (Słownik języka polskiego PWN pod red. Mieczysława Szymczaka; Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 983). Tak, więc przychód to uzyskany lub należny wpływ wartości, korzyści materialnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, działalności wykonywanej osobiście, pracy wykonywanej na podstawie stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej, z nieruchomości, w tym z jej sprzedaży. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie posługuje się też pojęciem oszczędności. Także i w tym wypadku należy sięgnąć do rozumienia tego pojęcia w znaczeniu języka potocznego. Oszczędności to zysk, korzyść z oszczędzania, to, co zostało zaoszczędzone, nie zużyte. (Słownik języka polskiego PWN pod red. Mieczysława Szymczaka; Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 538). Są to, zatem te zasoby pieniężne, które nie zostały od razu spożytkowane na zakup produktów i usług. W ocenie Sądu - oszczędności zgromadzone na rachunku bankowym, nie mogą być, zatem w całości uznane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. - co najwyżej tylko ta część z nich, która w miesiącu poprzedzającym złożony w tej sprawie wniosek, stanowiła zysk Skarżącego z tytułu ulokowania środków pieniężnych na rachunku bankowym. Wyłączając odsetki uznać je należy raczej jako zasoby materialne (pieniężne). Powyższe znajduje potwierdzenie w innych systemach prawnych, zwłaszcza w podatkowym. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z o podatku dochodowym o osób fizycznych za przychody z kapitałów pieniężnych uznaje się między innymi tylko odsetki od środków na rachunkach bankowych lub w innych formach oszczędzania, przechowywania lub inwestowania. Organy opierając się jedynie na ogólnej informacji o kwocie oszczędności Skarżącego oraz zaświadczeniu bankowym nie wyjaśniły w jaki sposób doszły do wniosku, że kwota ta stanowi sumę miesięcznych przychodów, z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku Skarżącego. Organ odwoławczy nie poczynił też stosownych ustaleń i nie wyjaśnił podstaw zastosowania art. 8 ust. 11 u.p.s. W przepisie tym mowa jest o incydentalnym dochodzie jednorazowym, uzyskanym w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej. Należy doń np. odszkodowanie, przysporzenie z tytułu darowizny lub dziedziczenia, podziału majątku. W przepisie art. 8 ust. 11 ustawodawca jednorazowo otrzymaną kwotę nakazuje rozliczyć w równych częściach na okres 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony. Nie sposób jednak tego sposobu zarachowania odnieść do "oszczędności" bez wyjaśnienia czy rzeczywiście stanowią one środki uzyskane jednorazowo w rozumieniu ww. przepisu. Z akt sprawy nie wynika bowiem z jakiego tytułu Skarżący uzyskał środki zgromadzone na rachunku i kiedy je uzyskał, czy jednorazowo. Tym samym Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Do naruszenia ww. przepisów doszło w ocenie Sądu także przy ustaleniu, że Skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. Co prawda Skarżący złożył oświadczenie, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Oświadczenia tego jednak organy nie zweryfikowały mimo istniejących wątpliwości w tym zakresie. Skarżący oświadczył, że matka "nie zgadza się na jego mieszkanie". Takie oświadczenie nie wyjaśnia, czy rzeczywiście Skarżący nie tworzy wraz z matką rodziny w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 u.p.s., a w konsekwencji czy przy ustaleniu jego prawa do zasiłku okresowego winne być brane pod uwagę tylko jego dochody. Wypada bowiem zauważyć, że zgodnie powołanym art. 6 pkt 14 u.p.s. pod pojęciem "rodzina" rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o którym mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s., oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska Sądu, prawidłowo ustali dochód Skarżącego i okoliczności pozwalające na zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.p.s. Organ rozważy też ewentualnie zastosowanie art. 12 u.p.s., który statuuje dodatkowe przesłanki, których spełnienie uprawnia organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji powołał się bowiem w motywach rozstrzygnięcia na ww. przepis nie wyjaśnił jednak podstaw wydania decyzji odmownej z powołaniem się na przesłanki w nim określone. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.