II SA/Bd 1250/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 2 czerwca 2023 r. nr PINB.5121.39.2022.2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu (PINB), na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 – dalej "p.b.") nakazał Z. K. – inwestorowi budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewid. [...] w miejscowości J., gm. R., rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – dokonać "rozbiórki samowolnie dobudowanej części w/w obiektu (zgodnie z załącznikiem do decyzji)". W uzasadnieniu organ przywołał, że podczas kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] w dniu [...] sierpnia 2022 r. stwierdzono usytuowanie w północno-wschodniej części tej działki budynku o wymiarach ok. 8,95 m × 5,70 m w głównej części i 2,20 m × 1,50 m w części służącej jako wejście, o pow. zabudowy ok 54,32 m2, wysokości w najwyższym punkcie ok. 5,60 m, będący wedle oświadczenia inwestora budynkiem gospodarczym, wybudowanym w 2013 r. na podstawie zgłoszenia i rozbudowanym w roku 2015 r. o części o pow. łącznej 19,55 m2, bez pozyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia. Organ wskazał, że po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy ww. budynku inwestor, w postanowieniu z dnia [...] października 2022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, został pouczony o możliwości zgłoszenia wniosku o legalizację dobudowanego obiektu budowlanego. PINB przywołał, że postanowienie z [...] października 2022 r. zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., po rozpoznaniu przez niego zażalenia wniesionego przez A. i M. K. - strony postępowania niezadowolone z umożliwienia inwestorowi zgłoszenia wniosku o legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Na skutek odwołania Z. K., decyzją z 29 sierpnia 2023 r., znak WINB-WOP.7721.76.2023.EZ, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu sprawy oraz treści art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48a ust. 1 i 3 p.b. organ odwoławczy stwierdził przede wszystkim, że niezłożenie wniosku o legalizację stwierdzonej w postanowieniu z dnia 18 października 2022 r. samowoli budowlanej obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że akta sprawy zostały udostępnione A. i M. K. z uwagi na ich status stron postępowania, wynikający z objęcia ich działek o numerach [...], sąsiednich względem działki inwestora, obszarem oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, z uwagi na zbliżenie tego obiektu do granic ww. działek (odpowiednio 3,80 m oraz 0,70 m i 1,45 m od granic tych działek). Wobec zarzutu nieuwzględnienia, że dobudowana część stanowi odrębny budynek, WINB wyjaśnił, że powiększenie przedmiotowego budynku gospodarczego o samowolnie pobudowane, przylegające do niego części, stanowiło niewątpliwie rozbudowę tego budynku. WINB odniósł się także do zarzutu bezczynności PINB w zakresie odpowiedzi organu na zarzuty odwołania oraz odpowiedzi na żądanie zawarte w notatce służbowej z dnia 20 stycznia 2023 r. dotyczące wyjaśnienia skarżącemu podstawy prawnej w zakresie "braku możliwości wglądu do pisma wnoszącego". Wskazał, że PINB nie ma obowiązku przekazywać odpowiedzi na zarzuty stronie postępowania, a pozostawienie żądania bez odpowiedzi w formie pisemnej nie miało charakteru uchybienia istotnego, albowiem odpowiedzi udzielono ustnie, co wynika z notatki służbowej z 20 stycznia 2023 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. K. zarzucił naruszenie art. 7, 8, 11, 12 oraz art. 28, art. 104 i art. 107 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy WINB do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie neguje faktów, ale działanie organu nosi znamiona mataczenia i celowego komplikowania sprawy. Zarzucił, że nieprawidłowo ustalono strony postępowania, nie wpisano w pouczeniu komu przysługuje odwołanie. Wskazał, że bezpodstawnie udostępniono A. K. akta sprawy, skoro w zgromadzonych dokumentach brak jest uznania jej za stronę postępowania, którą zresztą w ocenie skarżącego nie powinna ona być, skoro lokalizacja "niezależnej" samowoli od granicy działki jest większa niż 4 m. Zarzucił organowi II instancji, że nie przeprowadził samodzielnie postępowania i nie odniósł się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn stwierdzonych przez Sąd z urzędu, a nie z uwagi na zasadność jej argumentacji. Decyzje organów administracji obu instancji wydane zostały w oparciu o art. 49e pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano), który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Decyzja podejmowana w oparciu o art. 49e p.b. ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie okoliczności organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 p.b.). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). W niniejszej sprawie skarżący nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego samowolnie rozbudowanego w terminie określonym w postanowieniu PINB z dnia 18 października 2022 r. (znak PINB.5121.39.2022) wstrzymującym prowadzenie rozbudowy budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego musiało być zatem wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w oparciu o art. 49e pkt 1 p.b. Powyższego w istocie nie kwestionuje sam skarżący, podkreślając, że jest świadomy zaistniałej samowoli i "nie neguje on faktów"). Nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (lub jego części) jest najdalej idącym i najbardziej dolegliwym środkiem eliminowania stanu samowoli budowlanej. Decyzja nakładająca jej obowiązek winna zatem zawierać precyzyjne określenie, jakiego obiektu, gdzie zlokalizowanego i o jakich parametrach fizycznych dotyczy. Tym bardziej istotne jest to przy wydawaniu decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu gospodarczego, który powinien być sformułowany w sposób konkretny, jednoznaczny i umożliwiający prawidłowe wykonanie lub ewentualne przymusowe wyegzekwowanie obowiązku. Treść rozstrzygnięcia decyzji nie może budzić żadnych wątpliwości u jej adresata, pozostałych stron postepowania administracyjnego, organu odwoławczego a także poddawać się rzeczywistej kontroli przez sad administracyjny. Podkreślenia bowiem wymaga, że wykonanie takiej decyzji wiąże się z głęboką ingerencją w prawo własności (ingerencją w materialny substrat tego prawa, jakim są obiekty wzniesione na nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny), która nie może przybrać rozmiaru dowolnego ani też większego, niż określono to w decyzji. Dokładne określenie obiektu podlegającego rozbiórce (lub jego części) ma istotne znaczenie w świetle prawidłowego odzwierciedlenia stanu prawnoadministracyjnego w rzeczywistości, albowiem eliminuje możliwość dowolnej interpretacji nałożonego obowiązku w zakresie, w jakim obowiązek ten jest niekonkretny. Tak jak rozstrzygnięcie nie może pozostawiać przestrzeni do rozszerzającej interpretacji tego obowiązku przez organ, tak i interpretacja ta nie może prowadzić do jego zawężenia, czym naturalnie zainteresowany jest adresat decyzji o rozbiórce. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dostrzegł z urzędu, że decyzja PINB w Inowrocławiu z 2 czerwca 2023 r. nakazując skarżącemu rozbiórkę dokonanie rozbiórki "samowolnie dobudowanej części" budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. R., rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obarczona jest istotną wadą dotyczącą konstrukcji jej rozstrzygnięcia (osnowy). W treści decyzji, w tym zwłaszcza jej rozstrzygnięciu w sposób niewłaściwy i niedostateczny określono przedmiot i zakres nałożonego obowiązku rozbiórki. W rozstrzygnięciu decyzji PINB wskazał, że nakaz dotyczy "samowolnie dobudowanej części w/w obiektu, zgodnie z załącznikiem do decyzji". W załączniku do decyzji uwidoczniono tymczasem jedynie dwie fotografie budynku wraz z dwoma jego odrębnymi częściami, które zostały zaszrafowane czerwonym kolorem. W załączniku nie zwymiarowano części wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, nie zawarto opisu konstrukcyjnego tych części, ich lokalizacji na działce. Szrafu dokonano odręcznie, w sposób niedokładny. Sam załącznik uwidacznia też przede wszystkim to, że – wbrew formule zawartej w osnowie decyzji – rozbiórce mają podlegać dwie odrębne części budynku (zlokalizowane po przeciwległych jego stronach) a nie jedna "część". Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem jej osnowa nie pozwala rzeczywiście i jednoznacznie zidentyfikować przedmiotu nałożonego obowiązku. Decyzja ta nie odpowiada stanowi faktycznymi wynikającemu z analizy akt administracyjnych sprawy, ani też zasadom praworządności. Także możliwość skutecznego jej wykonania budzi zasadnicze wątpliwości. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji administracyjnej zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej powinno być skonstruowane w sposób, który nie generuje niejasności, niedomówień dotyczących samego rozstrzygnięcia. Zasada ta jest tym istotniejsza w przypadku decyzji nakładających na stronę określone obowiązki. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Rozstrzygnięcia decyzji nie można przy tym domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Nie jest zatem zdaniem Sądu prawidłowe, ani też wystarczające wskazanie parametrów obiektu (obiektów) podlegającego rozbiórce wyłącznie w uzasadnieniu decyzji o rozbiórce. Nie jest też wystarczające odwołanie się w tym zakresie do poglądowego szkicu stanowiącego graficzny załącznik do decyzji, pozbawionego chociażby danych dot. wymiarów. Nieprawidłowa konstrukcja rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki, zaakceptowana przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie art. 7, art. 15, art. 138 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie także zaskrzonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezależnie od stwierdzonego uchybienia Sąd dostrzegł, że w kontrolowanym postępowaniu organ konsekwentnie przyjmuje, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku gospodarczego, co ma wynikać przede wszystkim z oświadczenia inwestora oraz takiego określenia budynku w zgłoszeniu z dnia 28 czerwca 2013 r. (k. 63 akt adm.). Analiza zawartej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej (k. 46-53 akt adm.) i parametrów oraz wyposażenia, budzi zastrzeżenia co do dokonanej przez organ kwalifikacji obiektu pierwotnie wybudowanego jako budynek gospodarczy - po samowolnej rozbudowie jako pełniącego nadal funkcję budynku gospodarczego. Sąd nie będzie jednak formułować w tym zakresie żadnych ocen prawnych i wskazań z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślenia wymaga, że celem ustanowienia zakazu reformationis in peius (orzekanie na niekorzyść) jest zapobieganie sytuacjom, w którym strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu. Prawidłowe i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy było obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, które wydały uprzednio w tej sprawie w dwóch instancjach postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy rozbudowie "budynku gospodarczego" powołując się na oświadczenie inwestora. Argumentacja skargi okazała się chybiona. Status strony postępowania A. K. i M. K. wynika z tego, że są oni właścicielami działki sąsiedniej nr [...] (co potwierdza k. 66 akt adm.). Organ wskazywał, że ww. są również właścicielami działki nr [...], co jednak nie znajduje potwierdzenia w aktach. Granica działki nr [...] oddalona jest od samowolnie rozbudowanego obiektu, w najbliższym miejscu, o 0,70 m. (ustalenia protokołu z dnia [...] sierpnia 2022 r. – k. 54-56 akt adm.). Działka ta znajduje się bez wątpienia w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego samowolnie rozbudowanego, przy czym bez znaczenia pozostaje, że jedna z dobudowanych części znajduje się po drugiej stronie budynku, w większym oddaleniu. W świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), w którym statuuje się obowiązek zachowania odległości min. 3 m lub 4 od granic działki sąsiedniej, oraz art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.") uzasadnia to uznanie po stronie właścicieli tej działki statusu strony postępowania w sprawie rozbiórki. Właściciele działki nr [...] zostali uwzględnieni jako strony postępowania, czemu dano wyraz w wykazie stron w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (k. 68 akt adm.), wykazie stron w postanowieniu z dnia [...] października 2022 r. (k. 73 akt adm.), wykazie stron w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego (k. 104 akt adm.) oraz wykazie stron (adresatów) decyzji obu instancji. Wbrew postulatom skarżącego brak jest podstawy prawnej do żądania, by w decyzji kierowanej do każdej ze stron, w pouczeniu o możliwości wniesienia od niej odwołania, wskazywano imiennie każdą ze stron uprawnioną do wniesienia środka zaskarżenia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieuprawnionego udostępnienia właścicielce działki nr [...] wglądu do akt, skoro zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie uchybił obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia decyzji, wynikającemu z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Nie naruszono też pozostałych wskazanych w skardze przepisów postępowania, poza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., co wyjaśniono wcześniej. Skarżący w sposób konkretny nie zarzucił zresztą naruszenia tego przepisu. Kwestia uchybienia w postaci braku pisemnej odpowiedzi na żądanie potwierdzone notatką służbową z dnia 20 stycznia 2023 r. (k. 100 akt adm.) została przez organ odwoławczy prawidłowo wyjaśniona. O ile organ i instancji winien, zgodnie z zasadami wzbudzania zaufania obywatela do władzy publicznej oraz zasady informowania stron z art. 8 i 9 k.p.a., pisemnie udzielić odpowiedzi na zgłoszone wątpliwości strony, to jednak już z samej notatki wynika, że informacja taka została udzielona ustnie. Notatka została podpisana przez pełnomocnika skarżącego. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z niniejszego uzasadnienia. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327).