II SA/Bd 126/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak(spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. C., I. M., L. B., M. B. i N. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia 4 stycznia 2005 r. członkowie wspólnoty mieszkaniowej – C., B., M. i C. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego – świetlicy na cele mieszkalne, dokonanej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia [...] 2002 r. Jako podstawę wznowienia wskazano brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu i tym samym pominięcie członków wspólnoty jako strony postępowania. Wnioskodawcy wystąpili jednocześnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. o sprawdzenie prawidłowości przeprowadzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na mieszkalny, pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego. W związku z wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji z [...] 2002 r. PINB zawiesił własne postępowanie . Postanowieniem Nr [...] z [...] 2005 r. wznowiono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na mieszkalny na działce nr [...] położonej w B., przy ul. [...]. Decyzją Starosty Ż. z [...] 2005 r. odmówiono uchylenia decyzji z [...] 2002 r. Nr [...] z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2005 r., Nr [...] uchylił decyzję o odmowie uchylenia decyzji z [...] 2002 r. oraz postanowienie z [...] 2005 r. o wznowieniu postępowania. Postanowieniem z [...] 2005 r. Nr [...] Starosta Ż. wznowił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. [...] w B.. Decyzją z [...] 2005 Nr [...] Starosta Ż., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po wznowieniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania świetlicy w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w B. przy ul. [...] stwierdził, że decyzja Burmistrza B. z [...] 2002 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania świetlicy została wydana z naruszeniem prawa oraz odstąpił od uchylenia tej decyzji stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że decyzja Burmistrza B. z [...]2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż współwłaściciele nieruchomości nr [...] w B. jako strony postępowania, bez własnej winy nie brały udziału w powyższym postępowaniu. Ponadto w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że z załączonego przez H. i W. L. projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania wynika, że roboty budowlane przeprowadzone były wyłącznie w obrębie lokalu nr [...], którego byli właścicielami. Ograniczyły się one do wyburzenia i wykonania nowych ścian działowych i nie naruszały części wspólnych nieruchomości takich jak np. wykucie otworów okiennych, czy budowa nowego przewodu kominowego. Wskazano też na zapisy aktu notarialnego nabycia własności tego lokalu, zgodnie którymi lokal był wyposażony we wszystkie instalacje. Organ zwrócił też uwagę, iż podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 kwietnia 2005 r. przedstawiony został przez przedstawicieli wspólnoty mieszkaniowej zarzut nieszczelności przewodu kominowego, jednak ustalono, że sama zmiana sposobu użytkowania nie wpłynęła na jego nieszczelność. Ponadto na rozprawie administracyjnej przedstawiciele wspólnoty mieszkaniowej stwierdzili, że ich interesy nie zostały naruszone. W odwołaniu od powyższej decyzji przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej podniósł, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 146 § 2 K.p.a., ponieważ jego zdaniem, wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien zawierać dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny, w związku z czym p. L. nie mają wymaganego prawem dowodu, stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgody wszystkich współwłaścicieli). Ponadto zwrócono uwagę, że p. L. w okresie od 29 stycznia 2001 r. do 9 grudnia 2002 r. wyburzyli otwory okienne i drzwiowe w ścianach zewnętrznych budynku, czyli dokonali samowoli budowlanej, która zgłoszona została do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. Odwołujący zaznaczyli również, iż nie mają pewności, czy roboty budowlane wykonane przez p. L. zostały wykonane tylko w obrębie lokalu nr 5. W uzupełnieniu odwołania zawartym w piśmie z 5 października 2005 r. odwołujący wskazali, że z operatu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, sporządzonego dla potrzeb sprzedaży lokali mieszkalnych z dnia 29 stycznia 2001r., jednoznacznie wynika, że od strony ulicy [...] nie ma dwóch otworów okiennych oraz od strony podwórza nie ma jednego otworu okiennego (łazienka) i jednego otworu drzwiowego. Natomiast z projektu budowlanego remontu i adaptacji z dnia 9 grudnia 2002 r. (decyzja Burmistrza B. nr [...] o zmianie sposobu użytkowania) wynika, że od strony ulicy [...] są dwa otwory okienne oraz od strony podwórza jest jeden otwór okienny (łazienka) i jeden otwór drzwiowy, podczas gdy decyzja ta obejmowała tylko wyburzenie części ścianek działowych oraz budowę nowych ścianek działowych i zmianę sposobu użytkowania lokalu na cele mieszkaniowe. Uzasadnia to stwierdzenie, zdaniem strony odwołującej, że została dokonana samowola budowlana, jednak wszczęte w tej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia niniejszej kwestii tj. zmiany sposoby użytkowania lokalu. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na to, iż organ I instancji uwzględnił wszystkie zarzuty i twierdzenia stron, jak również przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania tj. z udziałem H. i W. L. - inwestorów, I. M. i S. C., przy czym przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej – N. C., pomimo skutecznego doręczenia wezwania na rozprawę administracyjną, nie przybył, ograniczając się jedynie do złożenia w organie I instancji w dniu rozprawy pisma, z którego wynika, że w imieniu wspólnoty nie wyraża zgody na zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu. Organ zwrócił też uwagę, odnosząc się do zarzutu wadliwie działającej instalacji kominowej w spornym lokalu, iż w aktach sprawy znajduje się opinia powykonawcza mistrza kominiarskiego z dnia 16 września 2005 r. stwierdzająca, że przewody i podłączenia kominowe w węglowej kotłowni CO H. i W. L. wykonano prawidłowo, a zatem usterka powodująca uciążliwość została usunięta. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w uzupełnieniu do odwołania wyjaśniono, że z projektu budowlanego (orzeczenie techniczne projektanta - str. 11 projektu) wynika, że "projektowana adaptacja na lokal mieszkalny pod względem konstrukcyjnym nie wymaga zmian. Istniejące elementy konstrukcyjne podciągów słupa i nadproży nie wykazują zmian i odkształceń w zakresie nośności zastosowanych elementów. Wymiana ościeżnic drzwi zewnętrznych oraz otworów okiennych nie powoduje naruszenia elementów konstrukcyjnych nadproży. Rozebranie i wykonanie nowych ścianek działowych dla nowego podziału układu funkcjonalnego nie narusza elementu nośnego podłoża, nie wpływa na zmianę obciążeń istniejącego stropu". Ponadto organ podkreślił, że cytowane orzeczenie techniczne stwierdza również, iż oświetlenie naturalne pomieszczeń jest zgodne z § 57 pkt 2 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do poruszonych w odwołaniu kwestii samowoli budowlanej wyjaśniono, iż nie mogą być one rozpatrywane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej, lecz przez organy nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w B. zarzucili decyzji organu odwoławczego "ewidentne naruszenie prawa" i wnieśli o jej uchylenie, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie podniesiono, że wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien zawierać dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania lokalu winna być poprzedzona postępowaniem dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę, obejmującym wykucie otworów okiennych i drzwiowego, co wiąże się z wykonaniem elementów konstrukcyjnych (nadproży) w ścianach zewnętrznych oraz zmianą wyglądu elewacji budynku przy ulicy [...] w B., stanowiąc przez to zagadnienie wstępne do zmiany sposobu użytkowania. Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż ewentualne orzeczenie o konieczności przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego wpłynie na to, że pomieszczenia objęte pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania nie będą odpowiadały wymaganiom warunków technicznych obowiązujących w budownictwie (brak odpowiedniej ilości światła dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi wynikający z zamurowania otworów). W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił też uwagę, że reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową – N. C., nie posiada legitymacji procesowej czynnej do wniesienia środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na cele mieszkalne, zarówno organ I jak i II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Określone w art. 145 § 1 przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest jego wznowienie określone zostały w sposób enumeratywny i obligatoryjny. Oznacza to, że możliwość wzruszenia decyzji w tym nadzwyczajnym trybie z powodu wystąpienia którejś z istotnych wad postępowania określonych powyższym przepisem, ograniczona jest do wyraźnie wskazanych przypadków bez możliwości zastosowania uznania administracyjnego przy ich stosowaniu. Wznowione postępowanie prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy celem sprawdzenia, czy którakolwiek z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia i stwierdzeniu wystąpienia pozytywnej przesłanki określonej w art. 145 § 1 K.p.a. organ zobowiązany jest do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co wynika wprost z cyt. wyżej przepisu. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania było wadliwe, gdyż wspólnota mieszkaniowa bez własnej winy w nim nie uczestniczyła. Wystąpiła zatem okoliczność przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zadaniem organu było zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. W wyroku z 9 czerwca 1992 r. (sygn. akt SA/WR 534/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 92) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Natomiast w wyroku z 28 czerwca 1984 r. (sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984, nr 1 poz. 59) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wystąpienie członków wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotów czerpiących uprawnienie do działania w sprawie według ogólnych reguł – naruszenia własnego interesu prawnego – znajduje swoje źródło w prawie współwłasności do części wspólnych obiektów. W tych okolicznościach uprawnienie wspólnoty brane jest pod uwagę o tyle, o ile zostały naruszone jej interesy prawne, a te dotyczą części wspólnych. W sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, ze względu na wspólne prawa do części nieruchomości, należyte zabezpieczenie ochrony interesu współwłaścicieli powinien zabezpieczyć ich udział w tym postępowaniu. W związku z pozbawieniem członków wspólnoty udziału w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania organ uznał, że zachodzą przesłanki do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Są to nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego, których przekroczenie stanowi rażące naruszenie prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Komentarz do K.p.a." Wyd. Beck W-wa 2004). Dla należytego zakreślenia tożsamości sprawy należy też stwierdzić, że stan faktyczny powinien być oceniony na dzień wydania decyzji ostatecznej będącej później przedmiotem wznowienia. W przeciwnym wypadku zasadny byłby zarzut rozstrzygnięcia sprawy, która nie była przedmiotem wznowienia. Wbrew zatem stanowisku skarżących, występujące w okresie późniejszym wszelkie zmiany w substancji budynku nie będą przedmiotem oceny w ramach wznowienia postępowania, które otwiera możliwość wyłącznie ponownego rozpoznania tej samej sprawy. W tych okolicznościach ewentualne zarzuty co do samowoli budowlanej popełnionej po wydaniu decyzji ostatecznej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, nie będą przedmiotem oceny po wznowieniu. W literaturze przedmiotu wątpliwości budzi zastosowanie podstawy normatywnej rozstrzygnięcia, a więc, czy należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązującego na dzień wydania decyzji ostatecznej, czy przepisy aktualnie obowiązujące, a więc w dniu wydania decyzji podjętej w ramach wznowienia postępowania. W wyroku NSA z 28 czerwca 1984 r. (sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 59) przyjęto, że nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej wydając nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do zasadniczej zmiany stanu prawnego na dzień wydawania decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania, w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów. Zmiany dotyczą nie tylko przesłanek, ale i trybu postępowania oraz samej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zostały one wprowadzone tzw. nowelą kwietniową – ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Aktualnie nie ma obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Aby doprowadzić do skutecznej zmiany, zainteresowany zobowiązany jest dokonać zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 ustawy – Prawo budowlane. W przypadku nie wykonania obowiązku organ wnosi sprzeciw. Zmiany sposobu użytkowania można dokonać po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu. Nowa regulacja nie zawiera szczególnych zapisów dotyczących ochrony osób trzecich, co oznacza konieczność rozpatrywania tej problematyki na zasadach ogólnych, tj. oceny naruszenia interesu prawnego takich osób. Dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu zmian w obiekcie, nie rodzi skutków prawnych. Powoduje ono konieczność potraktowania takiego zgłoszenia jako zgłoszenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co skutkuje brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, po wprowadzeniu zmian w obiekcie, podlega regulacji zawartej w art. 71a ustawy – Prawo budowlane, a organem właściwym nie jest już organ architektoniczno - budowlany, lecz organ nadzoru budowlanego. W poprzednim stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania obiektu również była uregulowana w art. 71. Stanowił on jednak, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W cytowanej ustawie z 16 kwietnia 2004 r. (ze skutkiem na dzień 31 maja 2004 r.), zmieniającej ustawę - Prawo budowlane, w art. 2 ust. 2 zawarto regulację, że w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 3 tego artykułu stanowił, że przepisu art. 71a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tle tej regulacji powstaje zatem zasadnicza wątpliwość, czy do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania w sprawach zmiany sposobu użytkowania, gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego co do istoty sprawy, należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy. Stosownie do treści art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że niewystarczające jest ograniczenie się wyłącznie do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, które ma charakter wyłącznie weryfikacyjny. Konieczne jest rozstrzygnięcie istoty sprawy, a więc analiza przesłanek materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że sprawy tożsamej z już rozpoznaną. W związku z regulacją zawartą w "noweli kwietniowej", trudne do przeprowadzenia jest rozpoznanie istoty sprawy w oparciu o nowe przepisy. Główną przeszkodą jest zupełnie zmieniony tryb takiego postępowania. Nie oznacza to jednak, że przeprowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Ewentualne uchylenie decyzji wskutek wznowienia postępowania otwiera drogę do ponownego rozpoznania sprawy wszczętej w przeszłości, która zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej, lecz wskutek wzruszenia jej w nadzwyczajnym trybie, jeszcze nie zakończonej. Skoro sprawa została wszczęta przez złożenie wniosku o zmianę sposobu użytkowania, lecz wskutek wznowienia nie została załatwiona, to zgodnie z regulacją zawartą w przepisach przejściowych zmieniających regulację w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania i wskazujących na konieczność zastosowania przepisów dotychczasowych, zdaniem Sądu w tym składzie, należy uznać, że postępowanie co do istoty sprawy powinno toczyć się na podstawie poprzednio obowiązującego art. 71 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji kwietniowej). W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się wyłącznie do analizy właściwej etapowi weryfikacyjnemu postępowania w przedmiocie wznowienia. Oceniał bowiem, że zmiana sposobu użytkowania nie naruszyła interesów wspólnoty, bo odnosiła się do lokalu wyodrębnionego, którego właścicielem byli P. L. Wszelkie zarzuty dotyczące części wspólnych (drożność przewodów kominowych), nie miały związku ze zmianą sposobu użytkowania i odnotował, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodu kominowego zostały usunięte. W rozpoznawanej sprawie zabrakło ekspressis verbis analizy co do istoty sprawy, tj. właściwych ustaleń stanu faktycznego, analizy spełnienia przesłanek wymaganych dla pozytywnego załatwienia wniosku. Podstawową bowiem funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) – art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc powyższe rozważania natury prawnej do poziomu ustaleń stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie sposób zaakceptować stanowiska orzekających organów o wystarczająco udowodnionych okolicznościach, uzasadniających zatwierdzenie zmiany sposobu użytkowania lokalu. Rozbieżności wymagające wyjaśnienia dotyczą kwestii ustalenia, czy w sprawie nastąpiła tylko wymiana ościeżnic drzwi i otworów okiennych, czy też wybicie nowych otworów, zważywszy na zapisy w operacie inwentaryzacyjnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, sporządzonego dla potrzeb sprzedaży lokali mieszkalnych z dnia 29 stycznia 2001 r., a projektem budowlanym remontu i adaptacji z dnia 9 grudnia 2002 r. (decyzja Burmistrza B. nr [...] o zmianie sposobu użytkowania). Ustalenie ewentualnej samowoli budowlanej również powinno spotkać się z działaniem organu prowadzącego postępowanie, zmierzającym do wyjaśnienia okresu, w którym zdarzenie ewentualnie miało miejsce i zakresu przeprowadzonych prac. Taka ocena będzie potrzebna, i ile zdarzenia te wystąpiły przed wydaniem decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Dotyczy to także oceny ewentualnego naruszenia części wspólnych budynku czy też konstrukcji nośnej. Wszelkie ważne dla rozstrzygnięcia istoty sprawy ustalenia winny być poddane merytorycznej analizie. Podkreślić należy dużą wagę postępowania dowodowego. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek istniejącego uprzednio dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zawarta w treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, winna być rozumiana także w tym szczególnym przypadku jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest, by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Starosty Żnińskiego, które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie oceniony w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek warunkujących orzeczenie o zmianie sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na cele mieszkalne, określonych w art. 71 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji kwietniowej). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wykazania przez wnioskodawców prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy stwierdzić , że w przypadku, gdy zakres zmian nie obejmuje części wspólnych, wystarczające jest legitymowanie się dowodem potwierdzającym prawo do odrębnej własności lokalu. W odniesieniu do zarzutu organu o braku legitymacji do złożenia skargi przez N. C. należy wskazać, że jest on członkiem wspólnoty i działał jako pełnomocnik na podstawie art. 35 u.p.s.a. Mając na względzie uprzednio poczynione uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.