II SA/Bd 126/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Janikowie z dnia 23 listopada 2007 r. nr XII/69/2007 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Uchwałą nr XII/69/2007 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2007 r. (Nr 140, poz.2249) Rada Miejska w [...] uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Legalność powyższego aktu prawa miejscowego została zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w[...], który skargą z dnia 7 stycznia 2011 r., zaskarżył postanowienia § 1 ust. 2 pkt 3 i 5, § 2 ust. 1 pkt 1, 3, 6 i 7, § 3 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 3, § 6 ust. 4 i 5, § 7 ust. 1 i 2 pkt 3, § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 uchwały nr XII/69/2007 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy[...], zarzucając naruszenie przepisów art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz naruszenie przepisów § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez: - zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, - powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, - formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej i w innych ustawach. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w/w przepisów zaskarżonej uchwały. Zdaniem Prokuratora, regulacja zawarta w § 3 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, wykracza poza ustawowe umocowanie nakładając obowiązki na organizatorów imprez masowych, zgromadzeń o charakterze publicznym, targowisk i giełd, przy czym brak jest ustawowego upoważnienia, by w regulaminie nakładać na te podmioty wymienione obowiązki. Ponadto skarżący podniósł, iż art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy wymóg umieszczenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a zapis ten został w całości powtórzony w § 7 ust. 1 regulaminu, który stwierdza ponadto, że osoby te ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Zawarcie powyższego uregulowania w regulaminie, w ocenie Prokuratora nie znajduje umocowania ustawowego. Skarżący wskazał ponadto, że art. 4 ust. 2 pkt 7 w/w ustawy stanowi, że w regulaminie mają się znaleźć wymagania dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, natomiast dotyczący tego zagadnienia § 8 regulaminu w ust. 1 tworzy własną definicję zwierząt gospodarskich, wykraczając poza zakres ustawowego umocowania. Podniesiono, że § 8 ust. 2 bezpodstawnie nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie wymóg posiadania budynków, spełniających wymogi prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że w art. 4 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy przewiduje się, że regulamin ma określać zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, gdy tymczasem w § 9 ust. 2 uchwały przyjęto, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi poprzez zarządzenie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. W ocenie strony skarżącej podobnych zobowiązań nie nakładają na wymienione wyżej podmioty żadne inne przepisy obowiązującego prawa i brak jest upoważnienia do nakładania ich w regulaminie. Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała powiela uregulowania zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - także w tym zakresie wykraczając poza przypisany jej zakres: - w § 2 ust. 1 pkt 1 zobowiązuje właścicieli nieruchomości do wyposażenia jej w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym i w § 3 ust. 3 pkt 3 ponownie stwierdza, że właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymania pojemników na odpady w stanie czystości, dobrym stanie technicznym - uregulowania w tym zakresie zostały zawarte w treści ustawy, stanowiącej podstawę wydania regulaminu, która w art. 5 ust. 1 stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; - w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwała stanowi, że na terenach nieskanalizowanych właściciele nieruchomości gromadzą nieczystości ciekłe w zbiornikach bezodpływowych - zapis ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 3a w/w ustawy; - w § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały po części powiela zapis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy dotyczący uprzątania chodników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały, jednocześnie informując, że ewentualne uwzględnienie skargi i usunięcie wadliwej uchwały z obiegu prawnego nie spowoduje negatywnych skutków prawnych, ponieważ trwają prace nad opracowaniem nowej uchwały pozbawionej wad prawnych, która zostanie poddana pod obrady Rady Miejskiej w [...] na jednej z najbliższych sesji Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. Zakwestionowanej przez Prokuratora Rejonowego w [...] uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz naruszenie przepisów § 115, § 135 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Z uwagi na powyższe podkreślenia wymaga, że obowiązek opracowania regulaminu utrzymania czystości i porządku nakłada na organy stanowiące gmin znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Odnosząc się więc do zarzutu skargi dotyczącego powtórzenia w regulaminie definicji ustawowych oraz formułowania własnych definicji pojęć, które występują w przepisie rangi ustawowej, stwierdzić należy, że jest to zarzut uzasadniony. Podstawą uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest art. 4 u.c.p.g., który w ust. 2 precyzyjnie wskazuje kwestie, które mają być ujęte w regulaminie. We wskazanym przepisie nie zawarto upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie definicji określonych pojęć (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/La 485/08 niepublik). O ile jednak akceptowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość powtórzenia w regulaminie definicji ustawowych, to należy zwrócić uwagę, że jak wynika z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., Sąd ten uznał wprawdzie za możliwe powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Tego wymogu omawiany regulamin nie spełnia. W szczególności powyższe uwagi odnieść należy do § 7 ust. 1 regulaminu odnoszący się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, który w swej treści został w całości powtórzony z unormowania zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym, na co słusznie zwraca uwagę Prokurator, powtórzony zapis stwierdza ponadto, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, co oczywiście nie znajduje umocowania ustawowego. Powyższe odnosi się również do zawartych w § 8 ust. 1 regulaminu wymagań dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, bowiem o ile art. 4 ust. 2 pkt 7 w/w ustawy stanowi, że w regulaminie mają się znaleźć takie wymagania, to niestety nie upoważnia do tworzenia własnej definicji zwierząt gospodarskich, a już tymbardziej do nakładania na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie wymogu posiadania budynków, spełniających wymogi prawa budowlanego. Dla nałożenia takiego obowiązku nie sposób znaleźć podstawę prawną w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dlatego również ten zapis regulaminu uznać należy jako bezpodstawny. Za naruszające prawo należy uznać zapisy stanowiące przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy. Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 U.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ "w ustawie o czystości" prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa. W ocenie Sądu narusza prawo zapis zawarty w § 9 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi poprzez zarządzenie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. Bezspornie art. 4 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje, że regulamin ma określać zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, jednak tylko tego zakresu dotyczyć może uregulowanie tej problematyki w regulaminie i wszelkie inne regulacje w tym zakresie się nie mieszczące, pozbawione są również podstaw prawnych. Również regulacja zawarta w § 3 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały, wykracza poza ustawowe umocowanie nakładając obowiązki na organizatorów imprez masowych, zgromadzeń o charakterze publicznym, targowisk i giełd, bowiem brak jest ustawowego upoważnienia, by w regulaminie nakładać na te podmioty wymienione obowiązki. Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 909 ze zm.) normuje w sposób pełny obowiązki organizatora imprez masowych, wobec czego nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia. Zasadnym wydaje się wskazanie w tym miejscu, na treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie stosownie do zapisu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zawarte w załączniku do tego rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym tam zakresie, mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Jest nim niewątpliwie omawiany regulamin. Stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, iż uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (vide wyrok NSA we Wrocławiu, z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie II SA/Wr 2572/02 - Dz. Urz. Opls. 2003/78/1520). Takiego upoważnienia, na co już wyżej wskazano, w tej sprawie nie ma. Z uwagi na powyższe jak najbardziej uzasadnione są zarzuty skarżącego wskazujące, iż zaskarżona uchwała powiela uregulowania zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - także w tym zakresie wykraczając poza przypisany jej zakres: - w § 2 ust. 1 pkt 1 zobowiązuje właścicieli nieruchomości do wyposażenia jej w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym i w § 3 ust. 3 pkt 3 ponownie stwierdza, że właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymania pojemników na odpady w stanie czystości, dobrym stanie technicznym - uregulowania w tym zakresie zostały zawarte w treści ustawy, stanowiącej podstawę wydania regulaminu, która w art. 5 ust. 1 stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; - w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwała stanowi, że na terenach nieskanalizowanych właściciele nieruchomości gromadzą nieczystości ciekłe w zbiornikach bezodpływowych - zapis ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 3a w/w ustawy; - w § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały po części powiela zapis zawarty w art. 5 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy dotyczący uprzątania chodników. Reasumując stwierdzić należy, że omawiany regulamin w sposób istotny narusza prawo, ponieważ zawiera postanowienia, w których powtórzono definicje ustawowe, postanowienia regulujące zagadnie wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw i zawierające niedopuszczalne powtórzenia ustawowe, oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego. Z tych względów na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, oparte zostało na art. 152 powyższej ustawy.