II SA/Bd 1262/14

Dnia 21 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oddala skargę. W dniu [...] Starosta W., na podst. art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i 5, art. 18 ust. 1, 1e i 3, art. 20b, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 687), w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, akt dalej przytaczany jako u.g.n.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r., nr 267, poz. 2251, akt dalej przytaczany jako u.f.t.l.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, akt dalej przytaczany jako k.p.a.) wydał decyzję znak: [...]. W decyzji ustalił odszkodowanie w kwocie 46 960,00 zł na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo W., za utracone prawo własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina B. oznaczonej geodezyjnie numerami działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1555 ha (1,555 m²), która na podstawie wcześniejszej decyzji Starosty przeszła z mocy prawa na własność Gminy B. z dniem 24.09.2013 r. Na podst. pkt 2 decyzji ustalił powiększyć ww. odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Podmiotem zobowiązanym do wypłacenia z budżetu Gminy B. łącznej (powiększonej na podstawie dyspozycji pkt. 2) kwoty 49 308,00 zł ustalił Burmistrza Gminy B., który uczynić miał zadość temu obowiązkowi w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji. Od decyzji tej Burmistrz B. reprezentujący Gminę B. odwołał się do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty W. Decyzji zarzucił naruszenie art. 130 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 687, akt dalej przywoływany jako u.s.z.d) poprzez błędne ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina B. Ponadto strona skarżąca zarzuciła Staroście naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, akt dalej przytaczany jako rozporządzenie) poprzez błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił fakt zawyżenia wysokości ustalonego odszkodowania; zarzucił, że na podstawie uzasadnienia decyzji pierwszej instancji nie sposób wiarygodnie ustalić mechanizmu określenia ceny rynkowej nieruchomości w związku z brakiem innych transakcji analogicznych do przedmiotowej w powiecie w. Skarżący podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy nie odnotował transakcji wyłącznie gruntami leśnymi pozbawionymi części składowych w postaci drzewostanu lub transakcji drogami leśnymi. Bezpodstawnie ustalił stawkę na poziomie 30.20 zł/m² , skoro metoda stawki szacunkowej, którą rzekomo posługiwał się na potrzeby sprawy, określa stawki dla gruntów leśnych w zakresie od 0,30 zł/m² do 1,50 zł/m². Skarżący wyjaśnił, że przejmowany na potrzeby inwestycji teren leśny sąsiaduje z obszarem [...] Strefy Gospodarczej, teren działek nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze stanem faktycznym przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością niezabudowaną (pobocze drogi) i jej zagospodarowanie może polegać tylko na poszerzeniu drogi lub pozostawieniu istniejącego drzewostanu. Skarżący powołał też dwa podobne przedsięwzięcia, w których rzeczoznawca ustalał stawki na poziomach niższych niż w niniejszej sprawie. Skarżący podkreślił rozbieżność danych dotyczących cen zawartych w uzasadnieniu decyzji i tych wynikających z sytuacji rynkowej oraz przypomniał, że kwestionował ustalenia ich dotyczące na etapie postępowania administracyjnego, co zostało na tamtym etapie przez organ zignorowane. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie właściwych w sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważył, że porównanie cen nieruchomości nabywanych z przeznaczeniem na realizacje inwestycji drogowych z cenami gruntów o przeznaczeniu leśnym z lokalnego rynku wskazuje, iż przeznaczenie na cele realizacji inwestycji drogowych wpływa na wzrost wartości nieruchomości. Dalej stwierdził, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono według alternatywnego przeznaczenia pod inwestycje drogowe – znalazła więc, w ocenie Wojewody [...], zastosowanie tzw. zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Jego treść, w ocenie organu, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zastrzeżeń Wojewody nie wzbudziła procedura obliczeniowa i poprawność wyniku końcowego – operat obejmuje, w ocenie organu, badanie rynków nieruchomości w przewidzianym przepisami prawa zakresie, uwzględnia stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który ustalono w oparciu o protokół przekazania nieruchomości, notatkę biegłego z wizji lokalnej oraz pisemne wyjaśnienia biegłego. W ocenie organu słusznie odstąpiono od określenia wartości służebności przesyłu, jako że ustanowiona została ona na działkach nieprzeznaczonych pod inwestycję. Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji co do wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego i przyznał mu moc dowodową; potwierdził właściwość Burmistrza B. do wypłaty odszkodowania; podkreślił prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez Starostę W.; powtórzył twierdzenie o właściwym zastosowaniu przez organ I instancji zasady korzyści podczas ustalania wartości nieruchomości. Wojewoda zauważył, że wartość nieruchomości szacowana jest przez biegłego w sposób indywidualny, bowiem każda nieruchomość charakteryzuje się indywidualnymi cechami rynkowymi, które determinują jej wartość – fakt położenia określonych nieruchomości w pobliżu nie musi powodować ich porównywalnej wartości. W ocenie organu odwoławczego nie było przesłanek, aby za podstawę wyceny biegły przyjął inne operaty szacunkowe dotyczące innych nieruchomości, dopuszczonych jako dowód w innych postępowaniach administracyjnych. Nie podzielił też zarzutów odwołujących się do wysokości cen za wykup gruntów pod drogi publiczne na terenie powiatu w. (według odwołującego się: od 6 do 13 zł/m²) i gminy B. (od 6 do 8 zł/m²) – strona nie przestawiła żadnych dowodów potwierdzających fakt zawarcia transakcji na takich warunkach oraz nie wskazała cech, które upodabniałyby nieruchomość wycenianą w sprawie do nieruchomości będących przedmiotem takich transakcji. W konkluzji organ stwierdził, że odwołujący się nie sformułował racjonalnych, mających poparcie w faktach argumentów, na podstawie których można by kwestionować wiarygodność operatu; nie przedstawił również alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Na powyższą decyzję w dniu [...] Gmina B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając jej naruszenie art. 130 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale, sposobu jej użytkowania i przeznaczenia oraz niewłaściwe oszacowanie jej wartości. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wątpliwości zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji dotyczące prawidłowości oszacowania przedmiotowych nieruchomości, wskazała na niespójność informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji oraz w opinii szacunkowej oraz stwierdziła, iż uwagi wystosowywane przez Gminę w toku postępowania administracyjnego, dotyczące wyceny oraz wskazania innych cen transakcyjnych, nie zostały uwzględnione i wyjaśnione. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że argumenty nie były racjonalne ani uzasadnione zasadami wiedzy merytorycznej – wskazała jednocześnie, że gdy organ odwoławczy uznaje materiał dowodowy za niekompletny, powinien wezwać skarżącą do złożenia stosownych wyjaśnienie i przedłożenia dowodów, które pozwoliłyby na obiektywne ustalenie stanu faktycznego. Skarżąca podkreśliła także, że podawane przez Burmistrza ceny transakcyjne są cenami ustalonymi przez tego samego rzeczoznawcę, a więc nie są one pozbawione zupełnie mocy dowodowej. Ceny te, co bezsporne w ocenie skarżącej, zostały ustalone na podstawie cen transakcyjnych dla potrzeb wykupu gruntu pod drogi. Materiałem dowodowym w tym zakresie dysponował organ ustalający odszkodowanie i winien on, w ocenie skarżącej, uwzględnić podnoszone przez Burmistrza okoliczności z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, odnosząc się do zarzutów niewłaściwego oszacowania wartości nieruchomości, powtórzył stanowisko zawarte w wydanej przez siebie decyzji. Podkreślił ponownie, że w związku z zastosowaniem zasady korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) do ustalenia wysokości odszkodowania wykorzystano rynek nieruchomości drogowych, a nie nieruchomości leśnych; że uwzględniono dwie zaistniałe transakcje mieszczące się w zakresie cenowym wskazywanym przez skarżącego, co poskutkowało obniżeniem średniej ceny jednostkowej oraz finalnym określeniem ceny za 1 metr kwadratowy na poziomie 30,20 zł. Organ potwierdził także, że w jego mniemaniu operat jest pod względem formy i treści zgodny z wszystkimi mającymi zastosowanie przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za niezasadną. Istota sporu dotyczy wysokości przyznanego odszkodowania - zawyżonego w ocenie skarżącej Gminy. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.z 2013, poz.687 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.512) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - ust 2 ww. przepisu. Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 tej ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno - użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ugn. Dokonuje on wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2 cyt. art.). Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4 ww §). Z powołanych przepisów wywieść należy, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Przy ustalaniu tej wartości bierze się pod uwagę istotne cechy nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości podobnych w obrocie rynkowym. Ponadto zaś, w myśl prawa korzyści sformułowanego w art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia (przejęcia) byłaby wyższa od wartości określonej według aktualnego sposobu użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznaje osobom wywłaszczanym (których nieruchomość przejęto) prawo w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia (przejęcia). Powyższe oznacza, że jeżeli w procesie wyceny rzeczoznawca ustali, że większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania, to powinno się korzystnie dla strony, której pozbawia się nieruchomości, określić jej wartość według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania. W konsekwencji, sporządzając operat szacunkowy, jeżeli rzeczoznawca stosuje podejście porównawcze, bez względu na to, czy posłuży się metodą porównywania parami, czy korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2-4 rozporządzenia), zobowiązany jest objąć badaniem transakcje dotyczące nieruchomości, których sposób użytkowania odpowiada sposobowi użytkowania określonemu w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie majątkowym określił wartość rynkową nieruchomości przyjmując do porównania rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Powyższe powoduje, że operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwe dobory transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 ww rozporządzenia. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie leśny, tym samym organ prawidłowo zastosował tzw. "zasadę korzyści''. Biegły objął analizą rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod inwestycje drogowe w roku 2011-2013 na terenie powiatu w. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując wartość rynkową gruntu rzeczoznawca określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości tj.: lokalizację, dojazd oraz sąsiedztwo, przeznaczenie gruntów przyległych oraz kategorię inwestycji drogowej, na jaką jest nabywana nieruchomość. Następnie rzeczoznawca dokonała korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Co istotne, w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. określa, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). W tym kontekście podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż trafnie rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego do porównań przyjął nieruchomości nabywane na cele drogowe zważywszy, że jak ustalił biegły, cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie zwiększa wartość nieruchomości. Tak więc, w sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego , uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Zważyć również należy, że strona skarżąca nie przedłożyła własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jego poprawność. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Zdaniem Sądu, rozpatrując sprawę organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym całokształcie sprawy w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisach prawa. Organ nie uchybił także postanowieniom art. 107 § 3 Kpa, bowiem rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organ odniósł się także do wszystkich zarzutów podniesionych we wniesionym odwołaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu logicznie wywiódł argumenty, które w jego ocenie świadczą o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Mając na powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.