II SA/Bd 1266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku P. P. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego o jedną kondygnację, zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] i nr [...], na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej przy ul. D. w C. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. D. D. wniosła o nadanie jej statusu strony w postępowaniu, informowanie o czynnościach podejmowanych w sprawie nadbudowy wskazując, że jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości posiada interes do otrzymywania wszystkich informacji w sprawie. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Starosta poinformował D. D., że brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony w postępowaniu. W piśmie zatytułowanym "odwołanie od decyzji" nadanym [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2017 r.) D. D. wskazała, że pismo organu z dnia [...] lipca 2017 r. jest w istocie decyzją administracyjną, gdyż posiada wszystkie jej cechy. Podkreśliła, że planowana nadbudowa zagraża jej interesom. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływana jako K.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania D. D. z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał brzmienie art. 134 K.p.a. wskazując, że na tle powołanego przepisu wyróżnia się przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Organ wyjaśnił, że odwołanie D. D. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przedmiotem tego odwołania uczyniono pismo organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r., informujące o nieuznaniu ww. za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ww. pismo Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. miało charakter informacyjny. Nie stanowiło decyzji, dlatego też nie przysługiwało od niego odwołanie w trybie art. 127 K.p.a. W konsekwencji, zdaniem organu, konsekwencją wniesienia odwołania od ww. pisma informującego musi być stwierdzenie jego niedopuszczalności w trybie art. 134 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła D. D. wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewody. Podkreśliła, jak w odwołaniu, że pismo z [...] lipca 2017 r. było decyzją i rozstrzygało o jej prawach, jako właścicielki działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do jego uchylenia. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Organ odwoławczy słusznie uznał, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu, tj. decyzji lub postanowienia organu I instancji. Jak wynika z przepisów K.p.a. (art. 127 § 1 i art. 140), odwołanie przysługuje od decyzji lub postanowienia, a takowe rozstrzygnięcie nie zostało wydane przez organ I instancji. W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek inwestora, a skarżąca jedynie wyrażała wolę uczestniczenia w nim – nie była więc jego inicjatorką. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowo administracyjnym, w przypadku, gdy wnioskodawca uruchamia postępowanie administracyjne, uznanie, że nie jest on stroną postępowania, może nastąpić w formie decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli wcześniej zostało ono wszczęte. Każde bowiem wszczęte postępowanie winno być zakończone wydaniem decyzji, załatwiającej sprawę co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5.07.1999 r., sygn. OPS 16/98). Inna jest natomiast sytuacja, gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie zostaje złożony (jak w analizowanym przypadku) do toczącego się postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego jedynie w art. 31 § 1 pkt 2 normuje tę kwestię tylko w odniesieniu do organizacji społecznej. Brak jest natomiast unormowania tego problemu w stosunku do innych podmiotów. Bez wątpienia przepisy postępowania administracyjnego w sposób wyraźny nie przewidują rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nawet w formie postanowienia, jako sposobu załatwienia wniosku o dopuszczenie do udziału innego podmiotu w toczącym się postępowaniu (tak słusznie np. wyrok WSA w Warszawie z 8.03.2007 r., sygn. VII SA/Wa 758/06, LEX nr 334261). Nawet gdyby przyjąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku dotyczącego udziału innego podmiotu w toczącym się postępowaniu mogło nastąpić w formie postanowienia (stosownie bowiem do art. 123 K.p.a.), to wobec braku regulacji prawnej na postanowienie takie nie służyłoby zażalenie (vide art. 141 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.