II SA/Bd 1268/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi spółki A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. P. sp z. o. o. w I. zgłosiła zamiar przystąpienia do robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości J. polegających na montażu wagi najazdowej z prefabrykatów betonowych H. 60/18x3 N na utwardzonym terenie – bez fundamentowania i stałego łączenia z terenem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Starosta I. zgłosił sprzeciw od ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu, przywołując stan faktyczny sprawy, organ wskazał, że w piśmie przekazującym przedmiotowe zgłoszenie Staroście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. (PINB) poinformował, iż prowadzi on postępowania administracyjne dotyczące rozbiórki wagi samochodowej oraz utwardzenia terenu zgodnie z wydaną decyzja z [...] listopada 2020 r. nr [...]. Starosta stwierdził, że wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane zostały już rozpoczęte, co wynika z prowadzonego przez PINB postępowania. W ocenie organu zachodzi zatem podstawa do wydania sprzeciwu opisana w art. 30 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej "p.b."). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła organowi, że stwierdził on rozpoczęcie robót budowlanych przed ich zgłoszeniem nie wyjaśniwszy wcześniej okoliczności faktycznych sprawy, w tym przede wszystkim zakresu inwestycji objętej wnioskiem oraz zakresu inwestycji, której dotyczyło postępowanie rozbiórkowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przytoczeniu stanu faktycznego organ stwierdził, że na nieruchomości, na której zamierzono zgłoszone roboty budowlane, inwestor wcześniej zrealizował w warunkach samowoli budowlanej obiekt w postaci wagi samochodowej złożonej z elementów prefabrykowanych oraz utwardzenie terenu o nieregularnym kształcie o powierzchni łącznej ok. 1174 m2 wykonanego z płyt betonowych o wymiarach 1,5 m x 3,0 m. Wskazał, że w wykonaniu decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] i [...] nakazujących rozbiórkę ww. wagi oraz boksu złożonego z muru oporowego i płyty betonowej spółka poinformowała w piśmie z dnia 23 marca 2021 r. o wykonaniu rozbiórki boksu i poziomej konstrukcji najazdowej wagi samochodowej. Organ przywołał, że w trakcie kontroli na nieruchomości przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2021 r. stwierdzono, iż nie wykonano w całości nakazu rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. – nie rozebrano podbudowy pod wagę o wym. 27,38 m x 4 m wykonanej z chudego betonu i stanowiącej wyrównanie podłoża pod najazdową wagę samochodową, jak i nie wykonano rozbiórki utwardzenia terenu o nieregularnym kształcie o pow. łącznej 1174,5 m2 wykonanej z płyt betonowych. Organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie objęte zgłoszeniem z dnia 2 kwietnia 2021 r. jest realizowane w miejscu, w którym istnieje już podbudowa pod wagę wykonana z chudego betonu i pełniąca funkcję fundamentu pod konstrukcję najazdowej wagi samochodowej. W ocenie Wojewody realizacja zgłoszenia stanowi próbę obejścia prawa polegającą na uwzględnieniu w zgłoszeniu budowli objętej nakazem rozbiórki. Organ stwierdził, że skoro część obiektu objętego zgłoszeniem, tj. fundament pod wagę najazdową (utwardzenie terenu) zrealizowany został przed dokonaniem zgłoszenia, to naruszono tym samym art. 30 ust. 5 p.b., a więc spełniona została przesłanka z art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b. i sprzeciw Starosty był zasadny. W skardze na powyższą decyzję spółka P. , reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia I instancji, - art. 7 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy skarżąca zrealizowała nakaz rozbiórki określony w decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że istniejące utwardzenie terenu było objęte nakazem rozbiórki, podczas gdy nie był to obiekt objęty nakazem rozbiórki jako niemieszczący się w katalogu art. 3 pkt 3 p.b. – nie był fundamentem pod wagę najazdową, a więc częścią budowlaną urządzenia technicznego, tym bardziej, że zamierzona w zgłoszeniu waga jest urządzeniem bezfundamentowym; skarżąca wskazała nadto, że grunt, na którym zrealizowano utwardzenie, był przedmiotem postępowania o wyłączenie z produkcji rolnej, - art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy i poczynienie na jego podstawie dowolnych ustaleń faktycznych oraz nierozpoznanie sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 30 ust. 5 p.b. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, - art. 3 ust. 3 p.b. poprzez uznanie, że prace wykonane przez inwestora w postaci utwardzenia terenu były budowlą lub częścią budowli w rozumieniu p.b. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie zasadniczego zarzutu, że wykonane utwardzenie terenu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a samo wykonanie tego utwardzenia nie może być zaliczane do robót związanych ze zgłoszoną inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji zawierają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 28 § 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 p.b. zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ust. 1 ww. artykułu wymieniono obiekty i roboty budowlane, które dla ich legalnego zrealizowania wymagają uprzedniego zgłoszenia organowi architektonicznemu. Sprzeciw ww. organu od zgłoszenia inwestora warunkowany jest wystąpieniem którejś z przesłanek opisanych w art. 30 ust. 6 p.b. Sprzeciw jest możliwy gdy: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Pierwszą z czynności jaka podlegać winna weryfikacji organu po otrzymaniu zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 p.b., winno być ustalenie, czy zamierzone roboty budowlane mieszczą się w katalogu tych wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Robotami budowlanymi, zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. jest m.in. budowa obiektu budowlanego, który to obiekt z kolei, w myśl art. 3 pkt 1 p.b., to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast przez budowlę według art. 3 pkt 3 p.b. należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W ocenie Sądu będącą przedmiotem postępowania wagę samochodową uznać należy za budowlę - wolno stojące urządzenie techniczne. Zamierzona waga samochodowa z prefabrykatów żelbetowych ma 27,65 m długości i 3 m szerokość wyposażona jest w podjazdy żelbetowe oraz platformę jezdną posadowioną na elementach żelbetowych określonych w projekcie budowlanym jako fundamenty skrajne (2) oraz fundamenty środkowe (2) umieszczone na warstwie chudego betonu nałożonej na podsypkę piaskową lub stabilizacji betonowej (vide: projekt budowlany). Całe urządzenie składa się z wagi samochodowej oraz prefabrykowanych fundamentów i najazdów (vide, załącznik do projektu budowlanego: oferta handlowa na dostawę i montaż wagi) Z materiału dowodowego sprawy wynika więc jasno, że zamierzona waga stanowi jeden obiekt budowlany, całość techniczno-użytkową, która to cecha jest elementem kwalifikacyjnym budowli. Wskazać też wypada, że sądy konsekwentnie kwalifikują najazdowe wagi samochodowe (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. – wolno stojące urządzenie techniczne (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 265/15, wyroki WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2016 r., o sygn. I SA/Sz 69/16 i I SA/Sz 70/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt: I SA/Gd 1558/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.08.2016 r. o sygn. II SA/Kr 673/16 dostępne na stronie orzczenia.nsa.gov.pl). Wykonanie budowli w postaci najazdowej wagi samochodowej, jako nieujętej w katalogu art. 29 ust. 1 p.b., wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie wykonania takiej budowli powinno zostać zatem załatwione w drodze sprzeciwu opartego o art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Organy obu instancji nie rozstrzygnęły sprawy w oparciu o ww. przepis, powołały w tym zakresie inną regulację (art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b.). Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem postępowanie – bez względu na przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia – musiało zakończyć się w ten sam sposób, tj. wniesieniem sprzeciwu od zgłoszenia. Odnosząc się zaś do spornych stanowisk stron kontrolowanego postępowania dostrzec wystarczy, że skarżąca - kwestionując dokonane przez organy obu instancji ujęcie wykonanego już utwardzenia w ramy zgłoszonej inwestycji - zasadniczo podnosi argumentację kontestującą to, iż wykonane i istniejące utwardzenie terenu winno podlegać rozbiórce zgodnie z decyzją PINB z [...] listopada 2020 r., nr [...]. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z tym rozstrzygnięciem obowiązkiem skarżącej jest dokonanie rozbiórki, po pierwsze, samowolnie wykonanej wagi samochodowej z elementów prefabrykowanych o konstrukcji stalowej wypełnionych betonem, na którą składają się dwie płyty najazdowe o wymiarach 4,7 m x 3 m oraz trzy płyty o wymiarach 6,7 m x 3,0 m stanowiącej poziomą konstrukcję wagi (pkt 1 decyzji o nakazie rozbiórki nr [...]), a po drugie – utwardzenia terenu o nieregularnym kształcie o powierzchni łącznej ok. 1174,5 m2 wykonanego z płyt betonowych o wymiarach 1,5 m x 3 m (punkt drugi ww. decyzji). Zakres ww. decyzji o nakazie rozbiórki nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącą w instancyjnym toku postępowania. Jak wynika z protokołu kontroli wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, którą przeprowadzono na nieruchomości 19 kwietnia 2021 r., skarżąca wykonała rozbiórkę żelbetowych elementów wagi najazdowej, nie dokonując jednak rozbiórki podbudowy pod wagę o wymiarach 27,80 m x 4 m wykonanej z chudego betonu, a stanowiącej wyrównanie podłoża pod najazdową wagę samochodową. Nakaz rozbiórki dotyczył całości wykonanej budowli, a nie poszczególnych jej elementów. Celem ww. rozstrzygnięcia było przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed stwierdzonego naruszenia – wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem zaakceptowanie stanowiska skarżącej prezentowanego w kontrolowanym postępowaniu doprowadziłoby do pozornej legalizacji wykonanego samowolnie utwardzenia terenu (w ramach inwestycji podlegającej rozbiórce) poprzez wykorzystanie go na potrzeby nowej inwestycji, wykonanej już zgodnie z przepisami p.b. Zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że takie działanie nosiłoby znamiona obejścia prawa. Argumentacja skargi nie mogła zatem odnieść skutku z dwóch powodów. Po pierwsze – jest ona irrelewantna wobec stwierdzonej na początku błędnej kwalifikacji zamierzonych robót jako tych podlegających zgłoszeniu, a nie tych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Po drugie jednak, nawet gdyby w sprawie nie zaistniała opisana wyżej okoliczność, stanowisko skarżącej byłoby nieprawidłowe z uwagi na to, że immanentny element zgłoszonej inwestycji (a wynika to chociażby z przedłożonego projektu budowlanego, gdzie utwardzenie wraz z elementami fundamentowymi ujęte jest jako część całej budowli) w istocie został zrealizowany przed dokonaniem zgłoszenia i pozostawiony na nieruchomości mimo ostatecznej decyzji nakazującej jego rozbiórkę wraz z całą samowolnie zrealizowaną wcześniej budowlą. Nie ma wpływu na powyższą konstatację powoływane przez skarżącą pismo z dnia 23 marca 2021 r. o zakończeniu rozbiórki obiektów budowlanych (jak wskazano w tym piśmie: boksu złożonego z muru oporowego oraz poziomej konstrukcji najazdowej wagi samochodowej). Zgodnie z protokołem kontroli na dzień 19 kwietnia 2021 r. na nieruchomości nr ewid.[...] w miejscowości J. wciąż istniały obiekty, które zgodnie z decyzjami o nakazie rozbiórki winny zostać rozebrane, a z których jeden (utwardzenie pozostałe po samowolnie zrealizowanej wadze) miał w zamyśle inwestora zostać wykorzystany w ramach nowej inwestycji. Również powołana w skardze kwestia toczącego się postępowania o wyłączenie gruntu stanowiącego przedmiot decyzji z produkcji rolnej nie ma wpływu na obowiązek wykonania decyzji o nakazie rozbiórki w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, pomimo uzasadnienia koncentrującego się na kwestii niebędącej zasadniczą dla rozstrzygnięcia, rozstrzygają sprawę zainicjowaną zgłoszeniem skarżącej spółki w sposób prawidłowy. Uchybienie polegające na obraniu za podstawę sprzeciwu art. 30 ust. 6 pkt 4 a nie pkt 1 p.b. jest uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy, toteż nie zaszły przesłanki do uchylenia obu decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – "p.p.s.a."). Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniesioną skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.