II SA/Bd 127/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2024 r., nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewodą), na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm., dalej: u.p.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r. poz. 572, dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (zwany dalej: Prezydentem) z [...] października 2024 r. nr [...] nakładającą na M. Z. (dalej: Skarżący) obowiązek zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] września 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. w kwocie [...]zł. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] września 2020 r. Prezydent uznał Skarżącego z dniem [...] września 2020 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał Skarżącemu prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych od [...] września 2020 r. do [...] września 2021 r. w wysokości 120 % kwoty zasiłku. Kolejną decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] września 2020 r., Prezydent uchylił w całości tę decyzję oraz odmówił uznania Skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2020 r., a tym samym orzekł o odmowie przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wskazał, że Skarżący na dzień rejestracji, tj. [...] września 2020 r. nie był zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy bowiem w tym czasie pełnił funkcję prezesa zarządu w spółce T. sp. z o.o. w likwidacji oraz Przedsiębiorstwie Usługowo-Handlowym "A. " sp. z o.o. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie do Wojewody, który decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji powołując się na dominujący pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pełnienie funkcji członka zarządu spółki wiąże się z obowiązkami, które nawet w przypadku niepobierania z tego tytułu wynagrodzenia, powodują brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem osoba taka nie spełnia przesłanek do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r. oddalił skargę. Następnie Skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w 8 września 2023 r. oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] września 2024 r. Prezydent zawiadomił Skarżącego, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji decyzją z [...] października 2024 r. nr [...] orzekł o obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...]zł w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W złożonym odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 76 ust. 3 u.p.z. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o obowiązku zwrotu świadczenia pomimo, że roszczenie uległo przedawnieniu, - art. 76 ust. 2 u.p.z. poprzez błędne zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż Skarżący nie był uprawniony do pobierania zasiłku dla bezrobotnych i tym winien zwrócić świadczenie nienależnie pobrane, 2) przepisów prawa procesowego: - art. 7 w zw. z art. 77 § 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie prawdy obiektywnej w związku z niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, - art. 9 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie prawa i obowiązków Skarżącego, - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, które nie wyjaśnia zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z [...] października 2024 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji powołał się na art. 76 ust. 1 i ust. 2 u.p.z. wskazując m.in., że osoba która pobrała nienależne świadczenie zobowiązana jest do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz wyjaśniając, że za nienależnie pobrane świadczenie uważa się m.in. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 76 ust. 3 u.p.z. roszczenia z tytułu zasiłków, stypendium i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawniona osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że do czasu zakończenia postępowania przed NSA w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że orzeczenie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia może nastąpić jedynie po uprzednim ustaleniu, we właściwym trybie przewidzianym w przepisach K.p.a. w drodze decyzji administracyjnej, że danej osobie w konkretnie określonym okresie zasiłkowym nie przysługiwał status osoby bezrobotnej i będące pochodną tego statusu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Dopiero dokonanie tego ustalenia pozwala organowi administracji zająć się kolejną kwestią, a mianowicie sprawą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24.04.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 85/18). W związku z powyższym organ uznał, że na dzień 11 września 2024 r. tj. wszczęcia postępowania przez PUP w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych roszczenie to nie przedawniło się, gdyż nie upłynął okres trzech lat od momentu podjęcia prawomocnego rozstrzygnięcia przez NSA. W skardze do Sądu na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2024 r. Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 76 ust. 3 u.p.z. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie decyzji o obowiązku zwrotu świadczenia w mocy, pomimo że uległo przedawnieniu. W rozwinięciu tego zarzutu Skarżący wyjaśnił, że nie można uznać za słuszne stanowisko organu odwoławczego jakoby bieg terminu przedawnienia rozpoczął się dopiero z dniem wydania wyroku przez NSA, z uwagi na fakt iż brak jest jakichkolwiek uregulowań w tym zakresie. Treść art. 76 ust. 3 u.p.z. w sposób precyzyjny reguluje rozpoczęcie biegu przedawnienia do dochodzenia przez organ należności nienależnie pobranych i jest nim dzień wypłaty świadczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w skrócie "u.p.z.’). Stosownie do treści art. 76 ust. 1 u.p.z. osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do jego zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Jednakże w niniejszej sprawie dla oceny zgodności decyzji w przedmiocie zwrotu świadczenia z porządkiem prawnym kluczowe znaczenie ma ocena, czy doszło do przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Uznanie bowiem, że do takiego przedawnienia doszło oznaczałoby zaistnienie przeszkody do wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie art. 76 ust. 3 u.p.z. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przedawniają się z upływem 3 lat od dnia ich pobrania. Należy zauważyć w pierwszej kolejności, ze Wojewoda, stwierdzając że nie doszło do przedawnienia roszczeń z tytułu pobrania przez Skarżącego nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych nie ustalił, kiedy doszło do ich pobrania, a tym samym – od kiedy należy liczyć termin przedawnienia. Wiadomo jest, że Skarżącemu decyzją z [...] września 2020 r. przyznano prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych na okres od [...] września 2020 r. do [...] września 2021 r. Nie wiadomo natomiast w jakich terminach (dniach) Skarżący prawo to realizował, tymczasem jak wynika z zacytowanego ww. przepisu bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia pobrania świadczenia, a nie od końca okresu, na który świadczenie przyznano. Należy także zwrócić uwagę, że art. 76 ust. 3 u.p.z. jednoznacznie określając początek biegu terminu przedawnienia tj. dzień pobrania świadczenia, nie zawiera żadnych wyjątków ani klauzul zawieszających jego bieg. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 5 w zakresie nieuregulowanym w ust. 2 – 4 (a więc także w ust. 3) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia. Należy zatem mieć na uwadze także art. 123 § 1 k.c. w myśl którego bieg przedawnienia przerywa się: 1) przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia; 2) przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje. Po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo (art. 124 § 1 k.c). W razie przerwania przedawnienia przez czynność w postępowaniu przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym przedawnienie nie biegnie na nowo, dopóki postępowanie to nie zostanie zakończone (art. 124 § 2 k.c). Jak wynika z powyższych przepisów przerwanie biegu przedawnienia może nastąpić o ile istnieje bezpośredni związek pomiędzy daną czynnością a celem jej podjęcia w postaci dochodzenia roszczenia, jego ustalania albo zaspokojenia lub zabezpieczenia. Należy także zauważyć, że opisane czynności dotyczą czynności wierzyciela. Wierzycielem w przedmiotowej sprawie jest organ, a nie Skarżący. To nie wierzyciel (organ) podejmował przed sądami administracyjnymi czynności celem dochodzenia roszczenia, jego ustalania albo zaspokojenia lub zabezpieczenia, lecz to Skarżący (dłużnik) podejmował czynności przed sądami administracyjnymi w celu przeciwnym tj. w celu ustalenia, że organowi roszczenie nie przysługuje. Mając na względzie powyższe nie można zaakceptować poglądu organów, jakoby trzyletni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg dopiero od momentu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny 8 września 2023 r. wyroku w postępowaniu ze skargi Skarżącego na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uznania Skarżącego za osobę bezrobotną. Jak wynika bowiem z wcześniejszych rozważań w niniejszej sprawie nie można, tak jak to uczynił organ, wprost zastosować przepisy k.c. dotyczących przerwania biegu przedawnienia. Konieczne jest odpowiednie stosownie przepisów dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia, uwzględniające, że to dłużnik, a nie wierzyciel podejmuje czynności przed sądem, przy czym jego celem jest zapobiegnięcie ustalenia i zaspokojenia roszczenia organu. Należy uznać wobec tego , że przypadku, kiedy przedawnienie ma uniemożliwić organowi otrzymanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia od strony, to do przerwania biegu takiego przedawnienia dojdzie, o ile strona podjęła taką czynność (przed organem lub sądem), która w sposób bezpośredni wiąże się z niemożnością dochodzenia roszczenia, jego ustalania albo zaspokojenia lub zabezpieczenia przez organ. Roszczeniem, które organ dochodzi od Skarżącego jest nienależnie pobrane świadczenie w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Jak wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzeczenie o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego może nastąpić jedynie po uprzednim ustaleniu – we właściwym trybie administracyjnym – że osobie takiej nie przysługiwał status osoby bezrobotnej oraz związane z tym prawo do zasiłku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2018 r. sygn.. IV SA/Gl 85/18). Tym orzeczeniem w przedmiotowej sprawie jest ostateczna decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uznania Skarżącego za osobę bezrobotną. Brak jednakże w aktach sprawy jakichkolwiek informacji, że wykonanie tej decyzji było wstrzymane, a tym samym niemożliwe było dalsze procedowanie przez organ w celu uzyskania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że istniała przeszkoda aby po wydaniu tej decyzji nałożyć na Skarżącego, w drodze decyzji takiej jak obecnie zaskarżona, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Za czynność powodującą w myśl stosowanego odpowiednio art. 123 pkt 1 k.c. przerwanie biegu przedawnienia terminu na wydanie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu nie można uznać podjętych przez Skarżącego czynności w postaci wniesienia skargi na decyzję, która odmówiła Skarżącemu statusu bezrobotnego. Samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje bowiem wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Także wyrok oddalający skargę (a taki zapadł w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym) co do zasady nie wywołuje skutku w postaci wstrzymania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a. a contrario). Reasumując powyższe: trzyletni termin przedawnienia należności organu względem Skarżącego z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku dla bezrobotnych rozpoczął bieg w dniu pobrania przez Skarżącego tych świadczeń, jednakże organ nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji daty, w jakiej termin przedawnienia rozpoczął bieg. Brak jest ponadto w aktach sprawy dowodów świadczących o tym, że termin ten uległ przerwaniu. Nie ma przy tym podstaw prawnych do twierdzenia, że doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek samej okoliczności, że przed sądami administracyjnymi toczyło się postępowanie w dotyczące statusu bezrobotnego Skarżącego tj. bez uwzględnieniu charakteru i skutków prawnych podejmowanych w ramach postępowania przed sądem administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody, wskutek błędnej wykładni art. 76 ust. 5 u.p.z. w zw. z art. 123 k.c., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj.: art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z. Błędna wykładnia art. 76 ust. 5 u.p.z. w zw. z art. 123 k.c. doprowadziła do tego, że organ nie zebrał i nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego świadczącego o zaistnieniu sytuacji przerwania biegu przedawnienia tj. nie zbadał, czy doszło do wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego Skarżącego. Ponadto organ nie ustalił, kiedy w ogóle rozpoczął się bieg przedawnienia. Jak wyżej wskazano, bieg przedawnienia rozpoczyna się w dniu pobrania świadczenia. Samo zatem wskazanie przez organ okresu w jakim Skarżący był uprawniony do pobierania świadczenia jest niewystarczające, aby określić ten moment czasowy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym wystąpienia ewentualnego przedawnienia dochodzonego od Skarżącego zwrotu świadczeń. W szczególności organ winien ustalić daty (dni) w jakich Skarżący pobrał nienależne świadczenia oraz czy i w jakich okresach doszło do wstrzymania wykonania decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uznania Skarżącego za osobę bezrobotną, która to decyzja jest podstawą do wydania decyzji zobowiązującej Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.)