II SA/Bd 1270/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Starosta [...] – D. (zwany dalej "Starostą"), działając na podstawie art. 71 ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu zgłoszenia skarżącej K. D. w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalno-usługowy, na działce nr [...] obręb 8 miasta G.-D., wniósł sprzeciw do przedmiotowego zamierzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o brakujący dokument - zaświadczenie wójta albo burmistrza o zgodności zmierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W dniu [...] lutego 2016 r. inwestor uzupełnił przedmiotowe zgłoszenie poprzez dołączenie kserokopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak jak wskazał Starosta, dokument ten nie jest żądanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zaświadczeniem wójta albo burmistrza o zgodności zmierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, uzupełniając je kolejno pismami z dnia [...] marca 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r. W pierwszym uzupełnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla niej i wnosi o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu tego pisma wskazała na pominięcie przez organ pierwszej instancji istotnych okoliczności faktycznych, które miałyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie zarzuciła organowi pierwszej instancji niezastosowanie normy wynikającej z art. 86 k.p.a. oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wywodzonych kolejno z art. 7, 8 i 11 k.p.a. Ponadto wniosła o przeprowadzanie rozprawy przed Wojewodą oraz przeprowadzenie dowodu z załączonej do pisma dokumentacji fotograficznej. Wojewoda K. – P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z racji nie uzupełnienia przez skarżącą w wymaganym terminie brakującego dokumentu, zgodnie z art. 71 ust 3 ustawy - Prawo budowlane organ pierwszej instancji był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, ponieważ wynika to z obligatoryjnego charakteru tego przepisu, który nie daje organowi pierwszej instancji w przypadku nieuzupełnienia braków, możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, a kategorycznie przesądza o wniesieniu sprzeciwu. Wojewoda wyjaśnił również, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, co przesadza o tym, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest uwzględnienie wszystkich zapisów planu. Przy ocenie zgłoszenia organ nie może odstąpić od zastosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując zatem ustalenia w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest z nim niezgodna, a organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu Burmistrza M. G.-D. z dnia [...] czerwca 2015r. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że bezzasadny jest zarzut skarżącej, stawiany organowi pierwszej instancji o niezastosowaniu normy wynikającej z art. 86 k.p.a., gdyż przepis ten ma charakter warunkowy i fakultatywny. W swej treści zawiera on pewną dowolność oceny pozostawioną organowi administracji publicznej, co do istotności niewyjaśnionych faktów dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz w przedmiotowej sprawie wszystkie fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy zostały wystarczająco wyjaśnione. W ocenie Wojewody nie doszło również do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów, zasady prawdy obiektywnej i zasady przekonywania. Organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w stopniu wystarczającym. W ocenie Wojewody nie jest również konieczne przeprowadzenie rozprawy, gdyż w niniejszej sprawie zgromadzona dokumentacja jest wystarczająca dla wydania rozstrzygnięcia. W skardze do sądu K. D. wniosła o zmianę decyzji poprzez zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalno - usługowy na działce nr [...] obręb 8 miasta G. – D., ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu odwoławczego zarzuciła: . naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej mimo, że jej wniosek nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego, bo w istocie nic nie zmienia w planie, ani w terenie; . naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; . pominięcie zasad współżycia społecznego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że zostały naruszone jej prawa do decydowania w sprawach przysługującego prawa własności. Wskazała, że istnieje na rozpatrywanym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że jest to teren działalności przemysłowej rzemieślniczej i usługowej, przy której dopuszcza się jedno mieszkanie na nowo wydzielonej działce przy czym minimalna powierzchnia wydzielonej działki to 1.200,00 m˛. Skarżąca wyjaśniła, że kupując działkę nie znała żadnych regulacji, które mogłyby ograniczać ją w wykonywaniu prawa własności. Kupiła działkę w dobrej wierze w grudniu 2000 r., a plan zagospodarowania był uchwalony wcześniej, bo w marcu 2000 r. Jeszcze wcześniej przeprowadzono podział nieruchomości na działki. Z informacji skarżącej wynika, że w 2017 r. ma zostać przeprowadzona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżąca wskazała, że płacąc karę (w związku z samowolą budowlaną) myślała, że jest to równoznaczne z przekształceniem (funkcji budynku), inaczej rozebrałaby budowę. Jej zdaniem należy uwzględnić fakt, że została zapłacona kara pieniężna za rozbudowę bez pozwolenia w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, a w aktach sprawy znajduje się projekt przekształcenia domu. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że dom jest ocieplony i wyposażony, o czym świadczą zdjęcia i nadaje się do zamieszkania, natomiast spłaca pożyczkę zaciągniętą na spłatę kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek z urzędu rozważyć sprawę w całokształcie i uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, bez względu na stanowisko strony. Podkreślić należy, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zatem badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia aktu organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Bezsporny jest przedstawiony wyżej stan faktyczny, a spór sprowadza się do kwestii, czy w zaistniałej sytuacji, organ był uprawniony do złożenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do ust. 2 tego przepisu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgodnie w ust. 3 tego przepisu, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego - zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później, niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. W świetle powyższego bezzasadnie skarżąca kwestionuje wynikający z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wyszczególniony w postanowieniu Starosty z [...] lutego 2016 r. obowiązek przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności zamieszonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w przypadku braku obowiązującego planu – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Wyżej cytowany przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego lecz bezwzględnie obowiązujący. Wszystkie wymienione w nim w pkt 1-6 dokumenty powinny być załączone do zgłoszenia, a w razie ich braku organ - jak w niniejszej sprawie – jest zobligowany do wydania postanowienia, którym wzywa zgłaszającego do uzupełnienia braków w tym zakresie w określonym terminie. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie nieprzedłużenia w tym terminie choćby jednego z wymaganych dokumentów, natomiast w razie przedłożenia wymaganych art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów w terminie, organ nie wydaje decyzji. Z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia ten termin jest liczony od daty uzupełnienia zgłoszenia – oczywiście w terminie zakreślonym postanowieniem) organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Odnośnie złożonego w toku postępowania przez skarżącą wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zauważyć, że z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowej przy ul. [...] w G. - D., będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. – D., uchwalony uchwałą nr [...] Rady M. G. - D. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia [...] października 2000 r., Nr [...], poz. 615). Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu, działka nr [...], znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem 16 P-U tj. teren działalności przemysłowej, rzemieślniczej i usługowej, przy której dopuszcza się jedno mieszkanie na nowo wydzielonej działce, przy czym minimalna powierzchnia wydzielonej działki to 1200 m˛. Jak wynika ze znajdującego się w aktach postanowienia Burmistrza M. G. - D. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], opisana powyżej nieruchomość jest niezgodna z planem miejscowym, gdyż znajduje się na niej już budynek mieszkalny, a cała działka posiada powierzchnię 1001 m˛, tj. mniejszą, niż wymaga tego plan miejscowy - 1200 m˛. W tej sytuacji przyjąć należy, że nieuzupełnianie przez skarżącą w zakreślonym przez organ terminie brakującego dokumentu, zgodnie z art. 71 ust 3 Prawa budowlanego determinowało organ pierwszej instancji do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Wynika to z obligatoryjnego charakteru tego przepisu, który nie daje organowi administracji architektoniczno – budowlanej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia w przypadku nieuzupełnienia braków, a kategorycznie przesądza o wniesieniu sprzeciwu. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a. Nie można też organowi zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77, art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy, opisany w decyzji, nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń, w tym przeprowadzania rozprawy administracyjnej (art. 89 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ nadzoru argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów architektoniczno - budowlanych, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjętą w sprawie decyzję o wniesieniu sprzeciwu, stosownie do art. 71 ust. 3, w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wobec niewypełnienia przez inwestora nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 roku znak: [...] obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów architektoniczno - budowlanych uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.